辽宁“灰霾罚单”引质疑：用纳税人的钱为企业埋单
原标题：民众质疑“灰霾罚单”：用纳税人的钱为企业埋单
省里罚市里5420万元 百姓担心遭罪又付钱
辽宁“灰霾罚单”能否走出治污公平困局
日前，辽宁省对辖区内8个城市开出5420万元“空气质量考核罚单”，并承诺罚缴资金将全部用于该省蓝天工程。这是辽宁省自2012年出台《城市环境空气质量考核暂行办法》（以下简称《暂行办法》）以来，首次开出“灰霾罚单”，罚金由省财政厅直接从下级城市财政资金中扣缴。
尽管行动果断，但对辽宁省做法的质疑之声也不少。争论的焦点在于地方政府缴纳的5000多万元罚款，最终究竟由谁来埋单？
有人认为这是在用纳税人的钱治理企业造成的污染。这种观点认为，罚款其实是财政资金的一种挪移，财政资金无论流向哪里，都是纳税人的贡献。本来，当地群众就已经饱受灰霾之苦，最后竟然还要掏钱负担这笔罚款。
也有观点认为灰霾罚单并非毫无意义。作为一种空气污染治理的机制探索，有其积极一面。
灰霾罚单的积极意义
上级政府对下级政府开环境罚单，在国际上有类似的先例。在美国，当地方的环境质量不达标时，联邦政府将通过扣除或减少对州政府公路建设的拨款以示惩罚。
美国1970年修订的《清洁空气法案》明确了联邦负责制定全国空气质量标准，州负责制定本州达标方法与时间表，地方负责具体实行并针对本地特殊情况对此进行补充的大气污染防治三级管理体制。联邦政府专设环保局进行监督，并成立空气质量顾问委员会为总统提供决策服务。环保局可采用收紧发放新排放源许可证，终止联邦政府公路建设拨款等多种手段，制裁未按时提交空气质量管理计划、计划被否决或执行不达标的州。
环保部原总工程师杨朝飞认为，这种做法实现了中央政府对地方政府的监督和鞭策，辽宁省的做法可以作为一种探索，将来如何具体实施，还需实践检验。他表示，虽然罚款实际上交的是纳税人的钱，但灰霾的扩散，既有企业生产时带来的污染，也有消费者在消费过程中造成的污染，“譬如冬季家家户户都在取暖，也在消耗能源，所以老百姓既是纳税人，也同时在消耗能源。大气污染是这个城市中所有生产者和消费者共同的责任。”至于贡献率问题，杨朝飞认为，虽然企业对污染的“贡献”大，但其上缴的税收也较多，所以是“基本公平”的。
环保部政策研究中心主任夏光也同样持赞成观点。十八届三中全会的《决定》进一步明确生态文明建设的发展思路，并提出要进一步进行制度建设和创新，夏光认为，“灰霾罚单”的机制可以看做是一种制度创新，在尝试的过程中，有不足之处还可以改进。
“2012年发布的《暂行办法》已经明确各项事宜，不是辽宁省环保厅的随意行为，显然政府有关部门已经与地方有过沟通，有了提前告知，并非突然袭击。”夏光说。
《暂行办法》规定，今后在辽宁，如果一个城市的二氧化硫或二氧化氮日平均浓度值超标0.25倍以上，环保部门将对其实施20万元罚款。而且，超标值递增还将被加罚。
《暂行办法》的出台是迫于空气质量不达标的压力。2012年2月，新修订的《环境空气质量标准》出台，据辽宁省环境监测实验中心预测，如果不采取切实有效的治理和管理措施，辽宁全省仅大连、丹东两市能够达到新标准，主要超标污染因子是PM10和PM2.5。基于此，辽宁决定在全省范围内提速空气治理。
《暂行办法》规定，辽宁省环境监测实验中心负责对各市环境空气质量进行监测，每月监测数据汇总后，于下月5日前上报省环境保护行政主管部门。后者负责核定有关市每月空气质量考核罚缴资金总额，于每月15日前将上月考核结果和罚缴总额通报各有关市政府，同时抄送省财政部门。罚缴资金由省财政部门在年终结算时一并扣缴，由省政府统筹用于全省大气污染联防联控工作。
“从效果来看，至少让被罚的城市的行政长官面子无光，有一定的触动作用。也让地方领导人明白，对自己的考核不仅有上级，也有老百姓。罚款相关信息的公布一方面能让老百姓了解到自己所在辖区环境质量在全省的排名，也利于公众对政府改善民生计划的监督。特别是人大代表等应启动质询机制，进一步促进地方政府加大环境治理的力度。”夏光说。
他也表示，从财政安排上看，罚款有利于调整财政支出结构。“因为罚款明确投到蓝天工程，解决环境问题，只要没有流失和浪费，反而增加了环境投入。并且罚款属于财政资金，所有权是政府，政府有权支配。”至于质疑“花纳税人的钱，没有触及到污染企业”，夏光认为这种担心没有必要，“被罚了钱的政府肯定会往下找，目标指向那些不达标的企业，或者对污染贡献大的企业。”
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