“新土改”在路上：征地难撼动用地盘存量

2013年10月23日 08:38
来源：21世纪经济报道

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农地流转比较审慎的另一原因是，中央关于流转的两条规定——“自愿有偿依法”和“用途管制”在实际操作中往往被规避，一些企业通过流转取得农地之后，往往改变了农地用途，进行商业开发;而一些土地的流转过程也不合规范，往往是企业跟村集体合谋完成，并未征求农民的意见。

宅基地和集体建设用地的流转政策，目前还不是特别明朗，今年8月份，温州推出农村土地交易新政，一度有媒体传出温州农村的宅基地可以在县域内交易，但温州当地随后辟谣称，宅基地交易只能在本村内进行。

郑风田表示，实际上这一举措并未有改革标杆意义，仍然在原有政策框架之内。

上述消息人士称，目前农村集体建设用地的流转，主要有两种模式，一是“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”该模式典型案例是广东南海、北京郑各庄。

另一模式是通过占补平衡、增减挂钩等方式，将原有的宅基地复垦成土地，多出来的用地指标，部分建房安置农民，部分通过出让或允许村集体自主开发来实现土地收益，这一模式在成都灾后重建的部分地区得到体现。

对于外界期望的宅基地和集体建设用地在村集体之外进行流转和交易，消息人士称，未来可能性不会很大，因为这涉及到数量庞大的小产权房转正问题和土地用途管制问题，一旦开闸，后果堪虞。

征地制度恐难撼动

党国英对征地制度改革进行展望时表示，土地管理法修订多年，结果收效甚微，可见征地制度改革阻力之大。

2012年3月，时任国家总理温家宝在“两会”上表示，要在他那一届政府任内通过农村集体土地征收条例，然而，直至现在条例仍未出台。

据消息人士称，条例难产的一大原因是它的上位法《土地管理法》修订工作也“胎死腹中”了。清华大学教授蔡继明表示，全国人大常委会全面否定了2012年年底提交的《土地管理法(修订案)》，正在研究重新解释《宪法》第十条中的“城市的土地属于国家所有”条款，为重新修改《土地管理法》做铺垫。

1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，而2004年的《中华人民共和国宪法修正案》中第十条内容是：“城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一条文又产生以下矛盾：如是非公益性用地，那么通过补偿来征收不符合宪法修正案，如果直接进入市场交易，则不符合宪法中城乡二元制的规定。

全国人大农委委员张晓山表示，除法理上的原因外，地方政府对土地财政的依赖也使得征地制度不会被贸然取消。分税制之后，地方日益增大的公共服务、基础设施支出主要靠卖地收入来偿付，一旦切断土地财政而未给予新的税收来源，则那些饱受地方债困扰的政府将面临财政危机。

在用地规模控制上，上述消息人士表示，未来很可能依然从紧，对于地方经济发展产生的用地需求，将通过“盘活存量”的思路来解决。

所谓盘活存量，一方面通过城乡建设用地增减挂钩将农村大量闲置的宅基地复垦成农地来置换出用地指标，另一方面，通过增加工业用地的成本，来提高土地使用的效率。

中农办主任陈锡文在多个场合表示，目前非常突出的问题是工业用地价格太低，很多地方招商引资时低价甚至零地价出让。陈锡文认为过低的工业用地成本一方面助长了高房价，另一方面，使得地方、企业没有动力进行转型升级、调整结构。