“新土改”在路上：征地难撼动用地盘存量

2013年10月23日 08:38
来源：21世纪经济报道

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原标题：“新土改”在路上：现行征地制度恐难撼动

流转有分歧、征地难撼动、用地盘存量

本报记者孙春芳北京报道

“即将召开的十八届三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益”。

中国社科院农发所宏观室主任党国英如是展望外界期许甚高的三中全会“新土改”政策动向。对于农村集体建设用地和宅基地的流转，国务院发展研究中心一位不愿具名的专家表示， “口子”开起来不会像土地承包经营权流转那么顺利，还是比较审慎。

征地制度改革方面，由于去年年底提交给全国人大常委会审议的《土地管理法》(修正案)被否决，农村集体土地征收条例也随之“胎死腹中”，其中主要原因是一些法理性的问题尚未厘清，因此受访的诸多专家均认为在此次全会上不会有太大突破。

城镇用地指标方面，一位接近核心层的消息人士表示，有关部门依然是从严态度，此前推出的城乡建设用地增减挂钩将继续实行，但依然会严格限定该政策的实行范围，短时间内不会进行跨大区域的指标置换。

该消息人士指出，未来决策层可能会考虑通过价格杠杆来控制用地规模，鉴于各地工业工地成本太低、效率低下，未来工业用地的出让价将根据真实的市场定价来确定，趋势是逐步提高，从而提高用地效率。

确权仍将持续

党国英表示，农村土地确权、登记、颁证在5年前的十七届三中全会中有明确表示，但实际工作却是在近两年内才真正铺开。

2008年11月，十七届三中全会召开后不久，确权工作启动，但此后一直没有实质性进展，直到2011年11月，国土资源部联合中农办、农业部、财政部等部门下发了关于农村土地确权、登记、发证的有关意见，表明这一工作正式展开。

北京大学国家发展研究院在2011年之前就已经在成都等地进行土地确权、登记、颁证工作的试点和调研工作，这一课题在该院教授周其仁带领下进行。

据参加课题组的一位人士称，在实际工作中，难度和阻力很大，挨户访问、土地丈量等具体工作也颇费时间。课题组在一些地方的调研时间长达数年。

按照2013年中央“一号文件”的说法，未来5年内，这一确权、登记、颁证工作都将持续进行下去。专家指出，由于这一确权工作耗时颇久，也导致了此次新土改不会有大的突破。

上述国研中心专家称，确权工作是新土改其他举措的根本前提，因为只有权利通过登记、发证这些物化的形式固定下来后，其后的流转和市场交易才能进行，否则就容易出现产权不完整清晰、流转交易市场不规范、交易行为不透明等情况，最终损害农民的根本利益。

流转审慎推进

在土地流转方面，中国人民大学农发院副院长郑风田认为，中央的政策是区别对待，在承包经营权流转方面，鼓励以多种方式尝试，但宅基地和集体建设用地流转，则不会放得太开。

本报了解到，即使在承包经营权流转方面，目前也比较审慎，各种看法不一。上述消息人士称，一方面，十七届三中全会报告明确规定：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”近期，安徽宿州埇桥区与中信信托合作推出土地流转信托项目，流转土地5400亩，又为农地流转开创了一个新的模式。但另一方面，中央在农地流转中又设置了“用途管制”的规定，即流转后的土地不能改变用途，例如此次安徽土地信托的项目为现代农业循环经济产业示范园，由安徽帝元现代农业投资有限公司作为服务商提供服务。

经济学家华生对一些学者鼓吹的流转曾颇有微词：“……农地转不转是每户农民自己考虑的事，现在非农民们火急火燎喊流转不是黄鼠狼给鸡拜年吗?……现在这样运动式造势是要强迫全国农民转地吗?农民进城不能安居，农地再失只能成流民，这是改革还是掘墓?”

华生的观点代表了一部分主流官员学者，例如中农办主任陈锡文和国研中心副主任韩俊均表示中国的农业将以家庭农场为主，不可能照搬美洲大农场的模式，这是由中国的人口和土地禀赋决定的。