济宁食品许可证背后的利益链：办证需花五六万元
鲁网财经1月22日讯（特约记者 丛昊）“办理生产许可证已成为中小食品企业最大的负担。” 说起多年的办厂经历，济宁梁山县一食品厂老板李健（化名）一脸苦笑、满腹苦水，“一个证办下来县、市、省三级就要花费五六万元，每年养证费近三万元，中小企业利润微薄、难以承受。”
7年前，李健在济宁开设了一家食品工厂。每三年食品生产许可证换发一次，他就要经历一场“痛苦的煎熬”——耗费半年时间准备数百项、“齐腰高”的申报材料；花上数万元、等待着生死立判的审查。
根据《工业产品生产许可证管理条例》规定，未取得食品生产许可证的企业不准生产食品，没有加印QS（生产许可）标志的食品不准进入市场销售。这意味着，如果通不过审查，新办工厂就无法取得营业执照、贷款融资，老企业就要面临停产整顿。
然而，如此重要的许可证在许多食品厂老板的眼里已成为“沉重的负担”。不仅济宁众多企业反映办证收费高、耗时长、手续繁琐，就连中国首富、娃哈哈董事长宗庆后在全国两会上直呼，“发证流程偏长、速度偏慢的问题……亟待改进和完善”。
十八届三中全会要求各级政府转变职能、简政放权。眼下全国质监系统正面临着一次体制改革的契机。
复杂的手续
按照规定的程序，企业办理食品生产许可证首先要向市级质量技术监督局（以下简称“质监局”）提出申请，经其审查、受理后将材料上报省质监局，由后者派审查组对企业进行现场审查、抽样检测，最终由省质监局决定发证与否。
从上述流程，企业办理食品生产许可证与县（区）级质监局的无关。可包括李健在内的许多济宁企业都要求助当地的质监局，缴纳数额不菲的咨询服务费。
“办理许可证手续多、耗时长，申请书包括各种合同、图纸、发票、照片等多达数百项，每次都要动员十多个员工准备近半年时间。” 尽管经历了两次办证，李健至今仍然“摸不到头绪”。
按照质监部门的规定，食品企业办理许可证需要提交的材料主要包括申请书、附带证明、照片以及各种文本制度等，多达数百项。其中，仅仅一个申请书就要求对加工场所、周围环境、功能间布局、工艺流程、设备布局、治理结构绘制六张电子图表。像许多食品厂一样，李健的工厂位于乡镇，十多个工人中没有大学生，更没有懂电脑制图的人。他疑惑道，工厂只有一千多平米，审查组来时一目了然，为何非要企业做表上传？这与食品安全有什么关系？
附带证明中有一项要求提供土地所有权使用证明，如土地为租赁则须租期覆盖食品生产许可证三年有效期的租赁合同。去年换证时，李健不得不给房东请客送礼、重新签订合约，仅此一项，就耗时三天。此外，工厂购置的每一个设备，大到锅炉、小到一杆秤，都要提供购置发票、合格鉴定证书，实在找不到，只能派员工四处联系卖方。
最让李健头疼的是，一个小微企业与大型工厂一样，要建立三四十项质量安全规章制度、多达数万字。“一个十几人的小厂要按着这么多制度管理，比上市公司还要规范。”
光有制度还不行，各种制度还附带有一系列表格。如人员培训制度就要配着培训计划、培训人员名单和考勤表。一个采购制度要涉及采购计划、合同、供方评价、清单、采购标准、进场验收等项，每一项都须建立一本表格，以备生产过程中实时记录。
记者采访了济宁任城区、开发区、汶上县、梁山县、曲阜市、兖州市等地食品企业，每家都要根据各自情况建立三十项至五十项不等的规章。济宁高新区一家仅有十余人的家庭型味精分装厂的文本制度竟然有35项，长达90多页。
“制度、合同、发票、照片……，我们根本不知道究竟需要多少材料，但申报时少了任何一项都不行。对于一个中小企业来说，仅制定三四十项制度，几乎是一件无法完成的任务。”无奈之下，每三年换发新证时李健都向县级质监局缴纳约2万元/单元的咨询服务费，多个产品单元则要累加计费。
交费后，县级质监局派遣一到两名工作人员指引企业准备材料，向老李提供一整套企业规章制度以及附带的表格本。
许多企业的管理制度内容竟然相似度极高。记者比对了济宁多个企业制度中的《各部门管理职责、岗位任职要求》，尽管企业产品各异、工艺不同，但各岗位的设置以及具体要求却只字不差。
一位当地质监局内部人士介绍道，县级质监局不可能、也不会为按照企业实际情况、各自工艺、不同产品单独设计这些制度规定，不过是在电子版上部分内容上变换一下，其他内容几乎都是拷贝复制。
按照办证流程，企业申报材料必须首先通过市级质监局的审核。济宁多家企业的负责人反映道，要通过受理这一关并非易事。由于申报的材料太多、数百项，规则模糊、不透明，企业的申报材料交了又退，退了又改，改了再交，反复数十趟。
上述济宁质监局内部人士透露道，济宁市局仅在受理申请时就分为初审、审查、审核、决定四个环节。也就是说企业申报材料就要经四人审查才能过关。
济宁一家成立多年的老食品厂负责人表示，企业多次换证，完全能够自行申报，但却仍然向县质监局交纳咨询服务费。因为他自知这个老厂设备布局不合理，如果无法通过换证审查，企业就要停产、工人就要失业，而县局则可以“在审查时帮助企业说话”。在这位负责人看来，“如果真按照这么复杂的规定严格审查，中国90%以上的食品企业都无法通过。”
曲阜一家企业老板透露道，由于舍不得花费两三万元缴纳县局服务费，工厂在第一次申办时被省审查组否决。省审查组人员就劝他，办证手续复杂，企业难以应付，建议他聘请县局帮忙。
说起办证的感受，汶上县一位面粉厂老板坦言，申请许可证许多手续流于形式，与食品安全关系不大。如，企业还没有获得许可证时就被要求制定《质量目标》，如“原材料进厂合格率100%，产品出厂合格率100%、顾客满意率85%以上……”再如，每个企业都要设立办公室、财务科、采购科、车间主任、质检科、销售科等部门，他的工厂小、人数少，没有这么多管理人员就只好找人替名。许多制度买回后就束之高阁，数十种日常生产需要填写的记录表格基本是每三年换证前集中突击填写的。
而事关食品安全的水质检测报告则要求企业送样检测，检测机构只对来样负责。包括李健在内的部分企业担心，济宁部分地区地下水、自来水不达标，为了过关干脆购买矿泉水送检。
小企业头疼的是收费高，大企业担心的却是手续复杂、耗时太长。按照规定，申请食品生产许可证前企业必须至少有两名检验食品质量的化验员。根据山东质监局《关于2012年全省食品检验工职业技能鉴定统考安排的通知》，全年统考只有四次，平均一季度一次。由山东省质监局在各地市设点培训、考试。
任凭企业有着千万元的投资，只能等着一个季度一次的培训、考试。“因为没有合格的化验员就不能申请许可证，无法到工商局办理营业执照，更得不到银行的贷款。”济宁一位大型质检部负责人如是说道。
记者了解到，北京、上海、江苏、浙江等地企业办理食品生产许可证都要经历这样一个过程。即使是食品分装企业（大包装改小包装，多为盐、糖、食用油），申报材料以及手续流程与生产加工企业分毫不差。当记者提出希望看看申报材料后，汶上一家分装食品厂三名员工抱来了蓝色文件夹足有一米多高。
难怪连中国首富、娃哈哈董事长宗庆后也在2012年全国两会上感慨道，一个食品企业，至少要花三四个月去申领食品生产许可证，有些小企业审批时间更长；如果是同一设备生产另一类产品又要新一轮申领程序，比如“营养快线”换个口味用同一条生产线生产，也得重新审批，又是一两个月，耗时又耗力。
难以理解的收费
复杂的手续伴随着诸多的收费。目前，食品生产许可证的审批是按照工业产品标准、以产品单元计费，每个单元收费2200元。可实际上，李健的花费远不止这些。
李健算了一下：除县局收取的办证服务费外，发证检验费、计量器具检测费、化验员培训费、仪器设备检测费、委托检验费……大大小小十余种收费，少则数百元，多着近万元。
“检测一个设备有时比设备本身的价值还高。”曲阜一家中型食品厂老板说道，买个天平一千多元，可检测费就要1800元；一个压力表不足百元，检测费120元。
让企业老板困惑的是，企业花了上万元购置了崭新的化验设备，本身有着质监部门的鉴定合格证明。可申请许可证前还要质监局所属计量所进行重新鉴定、费时费力费钱。
而济宁企业普遍反映，在众多收费项目中，最难以理解的是申请办证前企业就要与市质检所签署一年两次的委托检验协议，缴纳相关费用。
这一收费十分昂贵，约占企业办证总成本的1/3。据企业介绍，此项收费是根据产品单元的分类而定，普通面粉收费约四千元，大米收费近5000元，挂面产品6000多元……如果企业申请两种及以上食品，则要累加计费。
许多企业对于该项目收费不明就里。李健坦言，“办理程序太复杂，搞不清楚头绪，尽管收费很高，让交也就交了”。济宁多个食品企业最终第一次申请失败就是因为“申请人未提供*号检验委托协议”。
根据国家质检总局制订的《食品审查细则》，各类食品的检验指标被分为两种：一种叫做“出厂检验项目”，用“√”表示，要求产品出厂前对其批批检验；另一种检验项目用“*”表示，称为“带*号检验项目”。一般属于重金属、农残等指标，因检测设备昂贵、操作复杂，要求企业每年检验两次。如果企业不具备后者的检验能力，可委托有资质的机构。
由此可知，带*号项目委托检验原本只是一个技术条款，与申请食品生产许可证毫无关系。多个企业证实，这一委托检验仅仅是许可证年审时才用得上。
在国家质检总局颁布的《获得食品生产许可证企业年度报告及审查工作管理规定》“必备内容”中，“如果检验报告中不包含出厂检验项目中带‘*’号项目，企业还需提供两份带“*”号项目的检验报告。”
2013年10月以前，济宁食品企业在申报材料前就被要求与市质检所签署该协议，交纳费用。今年9月，中央人民广播电台曾报道了这一情况，济宁市质监局当即查到了多个违规案例。山东省质监局副局长张健表示，食品生产企业在提交生产许可申请书时，不再同时提交委托检验合同。但他仍强调，在发证前的现场审查环节加强审查把关。
然而，这一说法仍然遭到了部分企业的质疑。曲阜某中型食品厂的老板表示，企业应该先拿到食品生产许可证，再去委托检验。委托谁、何时检是企业的自主权。可如今，刚申请或发证前就强制交钱，谁能保证企业一定能拿到食品生产许可证？
这就好比一个车主还没有拿到驾照时，就让其办理汽车年审一样。实际上，部分企业最终无法通过审查、获得食品生产许可证。这笔开支更显冤枉。
一位三次才通过审查、获得许可证的济宁企业老板抱怨道，企业申请前签署了一年两次的委托检验协议，可三次审查下来就超过了协议一年的期限，只好掏钱再行补签。
专门为企业代办食品生产许可证的北京正博和源有限公司王建晖博士证实，“北京地区没有要求企业在获得食品生产许可证前就签署委托检验协议。”上海、杭州等地也并未有此要求。
“一年两次的*号委托检验本应是已发证的企业自行选择机构，在本地、异地均可。该项目被前置到发证前，实际上就把收费截留在了当地。”济宁质检局一位内部人员指出，高度垄断使得济宁市委托检验收费高出周边地区。如，面粉产品在济宁要四千多元，附近地市质检所只要三分之一。他透露道，每年各县局对企业抽检两次，由县财政拨款，济宁部分县质监局为了节省费用就跨境到其他地市去检验。
有媒体报道，截止今2013年7月，济宁市质检所已经受理了100多家企业的申请。仅凭此一项，济宁市质监局收费已超过百万元。
“这其中存在着行政机关与服务机构政企不分的体制问题。”曲阜一位食品企业董事长指出，目前质监局组织架构为：质监局+技术机构（计量所、质检所）。质监部门既扮演着市场规则的制定者，又是实施者，还充当着监管者和市场利益主体。这一体制无法避免行政机关强制企业高价购买其服务产品的可能。
《行政许可法》第三十一条规定：行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。第二十七条规定：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。
“企业申请许可证时要向质检所交纳一年两次的*号项目委托检验费用。现场审查合格后，再对抽样进行一次全检、证明食品达标。就是说，企业*号项目委托检验第一年做了三次。”有企业反问道，为何质监局就不能本着简政原则少让企业交一次钱呢？
决定命运的大考
当企业准备好大量材料，缴纳了各种费用后，就会迎来决定命运的大考——现场审查。2008年前，现场审查环节是由市级质监局派人。此后，山东省质监局将这一权力收回，在全省范围内随机抽调审查员，利用周末时间审查。
那一天，李健与员工们把工厂“像待嫁的女儿”彻底“妆扮”一番，抱出“齐腰高”的申请材料，预订当地最好的酒店、宾馆，等待审查组的到来。
“第一次现场审查，审查组人员从两个不同的地市前来。审查人员刚到工厂，就拿出交通发票，要求企业报销。审查时，企业包吃包住。”在李健的心目中，“贵客来了，这都是应该的”。
可一位前山东省质监局、现山东省食品药品监督管理局的相关人员证实，2013年9月前尽管企业每个产品单元缴纳了2200元的审查费，但山东省质监局派出审查组的差旅费因为没有资金出处，竟统统是企业来负担的。
只是从2013年9月份开始，山东省质监局才安排专项保障经费，承担全省食品企业生产许可现场审查的全部费用，不再由食品生产企业承担审查人员的交通、食宿费用。
现场审查组一般由省局抽调两三名质监人员和一名当地县（区）质监局的观察员组成。根据《对设立食品生产企业的申请人规定条件审查记录表》，现场审查一共有37个大项，任何一项如果被判为“不符合”，企业此前一切的努力就要化为泡影，必须重新申报；如果有“基本符合”项则要限期整改。
然而，申报许可证手续的复杂性、模糊性，一方面使企业感到手续繁琐、耗时过长，“摸不着头绪”，另一方面导致审查人员宽严尺度较大，增加了审查的不确定性。
如，企业所要制定的规章制度有数十项，围绕一项制度的考核标准可能有数个。任何一项制度的缺失或不合理，就足以否决一个企业。
在诸多企业“不符合”的核查记录中，有的“制度制定前后矛盾、不合理”、有的“没有对质量安全负责人做明文规定”、“未制定产品防护程序”、“未制定生产操作人员职责、权利、义务”……一次审查组来人就指出，某项制度有规章、有执行计划还不够，还缺少计划的量化规定。
同样是缺少防蝇、挡鼠措施，有的成为了“不符合”项，有的成为了“基本符合项”。同样是某个员工缺少健康证，有的企业因此被否决，有的企业“幸运的”被要求整改。有时，工厂某车间没有更衣室、洗手池，照明灯无防护罩都会成为一个上千万元投资的大厂被否决的理由。
其中，济宁一家食品厂第一次被否决原因有4项，在逐一整改、第二次审查时，审查组竟开出了9个“不符合”项。两次被否决的理由无一相同。
有时，否决的理由并不总能得到企业的认可。如，曲阜一家糕点企业被否决就是因为两个房间“没有隔离、存在交叉污染”的可能。但这家老板却指出，企业设计的是用推车把32盘糕点运至另一车间，可审查组非要安置隔离台，让工人一盘盘从隔离台上搬过去，费时费力、更有污染的可能。尽管该企业为了拿到许可证而花钱做了调整，但后来又私下改了回来。
另一家企业指出，审查组要求人与原料分离、各自设置通道，可原料一桶足有近百斤重，怎么能都通过一个窗口递进来。他建议道，为了保证食品安全，质监局应着重审查最终产品。每个企业产品、工艺、流程、设备都不同，审查怎么能照本宣科、按照单一的审查细则，强制所有企业与其保持一致呢。
如果现场审查不合格，企业就要重新交纳2200元申请费，数百项材料要重新上传，排队等候审查。济宁一家企业从2011年底首次审核未通过，又经过两次审查，拿到生产许可证的时间为2012年年底。没有许可证，就意味着该企业整整一年不能开工。
有不少经历了多次审查的企业抱怨道，如果企业有“不符合”项，为何不能中止审查，待企业整改后再继续审批。非要企业耗费巨大的时间和资金成本重头再来？
采访中，多家济宁的企业均向记者反应，现场审查存在送红包情况，每个单元每个审查人员一般为两三千元不等。一位参与审查的质监人员分析道，一方面，审查宽严尺度大、可任意延伸；另一方面，如果被否，企业就要重新申请、代价过高。由此，收受红包就成为了现场审查中一个“潜规则”。
原本设立观察员是为了监督审查组，许多企业却表示，县级观察员与省级审查组关系微妙。企业能否通过审查，观察员往往有着相当的话语权。如果当初企业没有去县（区）交纳咨询服务费，代表县局利益的观察员很难在这个关键时刻替企业说话。
在现场审查的核查记录中，出现的最为频繁的一项是企业“化验员不熟练”，有的企业甚至因为“化验员不胜任”遭到了否决。
兖州某食品厂一位女化验员介绍道，她与四十余名学员一同培训了半个月，大部分时间是学习理论，实际操作仅尝试了一两次。
长期从事食品质检工作的一位管理者指出，化验员经过十天半月的培训只能说是会了。按照审批流程，从化验员发证到许可证申报、再到现场审查，至少一两个月的时间。如果化验员没有经过反复实践操作，早就生疏了。
目前，汽车驾驶员培训由社会机构完成，驾照考试、审批则是由行政部门负责，这既避免了体制上的垄断，又从体制上进行了有效的监管、制衡。但负责食品出厂检测、对于食品安全起着把关作用的化验员在济宁乃至山东却是都由质监部门培训、考试、发证、审查。
难怪一位因化验员问题被否决的企业负责人质疑道，既然化验员不胜任岗位，为何当初让她通过考试、颁发化验员证书呢？
被绑架的食品安全
李健开办食品厂有着多年的办证经历。他告诉记者，“这里的质监人员都说，这些年我能支撑下来，真不容易。”
老李算了一笔账：县局咨询服务费、报名审查费、委托检验费、水质检验费、化验设备检验费、化验员培训考试费、审查组接送包车费和食宿费、红包……每次换证花费高达五六万元。如果一次审查未能通过就要重新申报，成本更大。许可证每三年换发一次，企业总要提前半年准备。也就是说，每两年半他就要重复这一经历。
“每年维护许可证的费用也要两万多元。”李健细数道，每年两次委托检验费七千余元，年审时县（区）局食品科收取的年审费四千多元，质检所一年两次化验费近六千元，计量所设备检测费每年2000元，条型码费2000元，外包装标签费、每年质量会议的会务费、订阅报刊杂志费……交费后得到的发票都是质检所开具的。“就连工厂财务经常问我，为何质监局的收费这么多。”
济宁一个生产酱油和醋两种产品的食品厂老板算到，企业一年产值四百多万元，净利润只有二三十万元。可每种产品的许可证三年换发一次、花费约五万元，每年年审、检测等约两三万元。食品生产许可证的办理成本对于中小企业实在太高了。
当地一家小酱菜厂没有办理任何证件，老板坦言，如果办理食品生产许可证就需要购置一条生产线，不算厂房至少也要十多万元，再加上办证、养证的费用，根本无法存活。可他每年向当地质监局交纳一定罚款后，仍能继续生产。
采访中，一说起食品生产关乎人的健康安全，每个企业负责人直呼，应予严管。对于众多的手续与收费，部分企业觉得似乎都与食品安全相关，但办理起来却耗时费力、影响了企业经营；部分企业却直指，这是绑架了食品安全。
一家中型规模企业的董事长说道，许可证审批繁琐，食品事故仍然层出不穷，是因为包括三聚氰胺事件在内的所有事故都源于生产环节。许可证是对一个食品企业基本生产条件的审查，达标了就应放行。现场审查时，企业打扫的一尘不染，生产时可能完全是另一番景象。重审批轻监管，无法有效阻止食品事故的发生。
北京正博和源有限公司王建晖博士认为，质监局人员有限、企业众多，也是重审批轻监管的原因之一。北京大兴区食品企业数百个，但基层质监局食品科只有三四人。显然，抓审批环节更容易行政。
一个引人注意的细节是，每个食品外包装上都有蓝白相间的“QS”标识。原来它是英文“Quality Safety”的缩写，即“质量安全”。如今，当消费者再看到“QS”标识，原有的含义却被更换为拼音“Qiyeshipin Shengchanxuke”，被解释为“生产许可”。
“审批实质上应是一个多方利益综合考量的结果——既要易于行政，又要兼顾企业利益，更要保证公众的食品安全。”长期关注食品安全的北京大学法学院副院长王锡锌教授指出，审批只是从食品生产入口来把关，审查时厂房盖得好、卫生达了标，并不能保证末端产品的安全。这既需要政府在食品生产过程中动态监管、严格执法，更需要社会各界的参与。
山东农业大学食品学院张仁堂教授指出，国外食品安全保障更多的是在生产环节的综合监管，不仅有政府层面的日常管理，还有来自上游供应商、下游客户的评估，更有银行信贷、司法部门、消费者等社会各界的监督。
“手续的复杂、收费的高昂，根源于质监系统多年的体制弊端。”山东质监系统一位内部人士指出，山东省质监局属于自收自支的行政单位，资金多从罚款、收费中来，与政绩考核挂钩。济宁每个县每年都有业绩考核指标，每个科室都会分到相应的收入指标。部分县质监局每年开支预算达五百万元以上，资金来源自然是辖区的企业。
据中央人民广播电台报道，县局所收服务费省局不仅知情，而且还参与了分配。在县级质监局收取的服务费中，省级质监局从中扣10%，市级质监局扣15%，返回到县局只剩下75%。山东省质监系统还对各地市局的收入以“预算收入”的形式进行排名。
十八届三中全会要求，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。今年5月，总理李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话中就表示，这次国务院机构改革和职能转变，以行政审批制度改革作为突破口，要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。
眼下，全国质监系统正面临着这样一次改革的契机。今年，全国将组建国家食品药品监督管理总局，食品生产许可证的审批职能将由国家质检总局划入该部门。按照国务院下发的18号文件，今年6月底实现省级机构组建，9月底完成市级机构组建，截至2013年年底，随着县一级机构组建完毕，将彻底完成食药全系统的机构改革。
职能的划转伴随着部分质监人员将调入新组建的食品药品监督管理局。采访中，无论是食品企业负责人还是部分基层质检人员都呼吁，希望新设立的部门能遵循国家简政放权的理念，简化审批手续、缩短审批周期、降低审批费用，改变过去重审批轻监管的旧有思路，切实保障食品生产的安全。
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