行政诉讼法23年首次大修律师称民告官多因拆迁

2013年12月23日 13:18
来源：京华时报

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“红头文件”难起诉

县政府发文要求“没有初中毕业证，不能办理结婚证”。类似“红头文件”侵犯公民权益并非个案。

据了解，我国在制定行政诉讼法时，出于多方面考虑，对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。

根据行政诉讼法规定，对于政府发布的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，被视为抽象行政行为，是不可以起诉的。但在实际上，一些政府部门以规范性文件(红头文件)侵犯公民权益的事情时有发生。

2007年，福建省平和县下发了一个备受争议的“红头文件”：没有初中毕业证，不能办理结婚证。尽管该文件后被废止，但根据我国现行行政诉讼法的规定，老百姓对这样荒唐的“红头文件”，并不能提起行政诉讼。

“目前，行政诉讼法规定的受案范围，局限于行政相对人受到人身权、财产权方面的侵害。”北京大学宪法与行政法中心主任姜明安说，受案范围狭窄，使得行政相对人的合法权利受到侵害后得不到救济，诸多方面的权利保护处于真空状态。

“要有效阻止"红头文件"滥发现象，必须修改行政诉讼法，让老百姓能起诉政府的"红头文件"，接受司法审查。”姜明安表示，把“红头文件”纳入行政诉讼受案范围，是必要的。

马怀德也曾发表文章称，20多年前制定行政诉讼法时，并没有意识到“红头文件”可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式，而且当时认为很多“红头文件”是行政执法的依据，也不宜纳入诉讼范围。

“现在看来，中国法制建设经过20多年突飞猛进的发展，特别是行政机关依法行政意识的增强，行政机关的具体行政行为已经基本上受到各方面法律的约束。”马怀德主张，应尽快建立对抽象行政行为可以提起诉讼的制度，以此来约束“红头文件”。

赢了官司执行仍难

专家分析，行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，主要是司法体制的原因。

作为一个行政诉讼方面的“实干家”，袁裕来自称从来不把胜诉当作目的。他知道，即使千辛万苦立了案，法院判决起诉方胜诉，也可能遭遇执行方面的难题。对付执行难，袁裕来有自己的绝招，“我会在博客、微博上公开法院的判决，媒体一关注一曝光，法院和败诉的行政机关就吃不消了。”

但是其他“民告官”案件中的“民”，大多没有袁裕来的影响力。由于法院缺乏强制执行手段，很多时候原告即使赢了官司，也难以从政府那里讨回公道。

马怀德表示，形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行行政机关的原因，也有执行机关的原因。但主要是司法体制的原因，总的来说，可以总结为三个方面：被执行组织没有履行能力、部分行政机关无视法院权威、我国现行司法权力较难有效制约行政权。而司法权力难以有效制约行政权，是因为法院的自身权威、独立性以及法官的独立性均不够。

尽管现行的指定管辖、异地审理等措施有利于增加司法机关独立性，但在业内专家看来，变更管辖权增加了诉讼成本，过大的跨度也不利于当事人的权益和审理后的执行，“其作用不可过高估计”。中国政法大学法学院副院长何兵指出，要从根本上解决问题，还必须修订行政诉讼法之外的相关法律，真正从制度上给予司法机关独立性，保证司法不受行政干预。

行政诉讼法大事记

1989年4月4日，全国人大通过行政诉讼法，该法于1990年10月1日起施行。

1991年6月11日，最高人民法院发布司法解释，分别就行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用等12方面问题作出规定。

1997年4月29日，最高人民法院发布司法解释，就行政赔偿案件的受案范围、管辖、诉讼当事人、起诉与受理、审理与判决、执行与期间、其他等7个方面问题作出规定。

行政诉讼法出台后，10多年里催生了4部规范行政权行使的法律：1994年5月12日，《中华人民共和国国家赔偿法》公布，进一步保障公民的人身权利和财产权利、促进国家机关及其工作人员依法行使职权；1996年3月17日，《中华人民共和国行政处罚法》通过，该法就行政处罚的程序作了比较详细的规定，是行政处罚的基本法律；1999年4月29日，《中华人民共和国行政复议法》通过，该法对行政复议的范围、程序等作了全面规定；2003年8月27日，第十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法就行政许可的基本原则、范围和程序作了详细规定。

今年1月，最高人民法院在全国法院试行行政案件相对集中的管辖制度。