城镇化或诱发县域地位博弈 138个县欲撤县设市

2013年05月03日 07:34
来源：第一财经日报

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地级市偏爱县改区

不过，在1997年县改市被冻结之后，县改区却方兴未艾，目前全国中心大都市已基本将周围的县(市)改为区。以广东为例，在珠三角地主要县(市)改为区之后，东西北地区县改区亦不少，去年底以来，广东清新县、揭东县先后撤县改区。

根据民政部数据，全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市则从400个下降到369个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。此前有媒体称，像广东增城市、湖南长沙县、四川双流县等发达县市也可能面临变区的命运。

前述云霄县官员告诉记者，在县改市和县改区之间，体现地市县级政府和地级市政府之间不同的利益诉求，相比县级政府对县改市的渴求，县改区则体现了地级市政府扩张地盘的迫切愿望。

“最根本的还是地方利益之争，地级市喜欢县改区，一是为壮大本身的经济实力，二是获取更多的财政资源，三也是市领导政绩的表现。”竹立家说。在2009年省财政管县等政策实施后，一些地级市政府担心所属县脱离自己的控制，出于这种目的，就纷纷把下属地县改为区。

相比而言，县级政府对改为区大多比较抵制。“县改市会增强县级政府的独立性，改成区之后，独立性差不少。”前述云霄县官员表示。

在县改区上，县级政府与地级政府显然存在不小的利益冲突，不少地方出现当地群众不满县(市)改区的事件。例如，湖北大冶曾在1994年撤县建市，2005年，因当地群众不满“撤市改区”，此事后来作罢。

“县为什么不愿意变成区？因为它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去。”竹立家说，一些本来自身经济发展较为突出的县(市)改为区之后，自身的发展动力也随之弱化。“以顺德为例，在改区之前，顺德一直是全国领先地，但后来就不如昆山、江阴等地了。”

在彭真怀看来，县改区与城镇化发展并不相适应，中国城市化中存在的问题，与县改区有很大的关系，很多县改区后，城镇人口不到三分之一，农业人口占到三分之二，“很多虚假的城市化数据跟这个有关，目前全国大概有1.49亿的城镇化人口是假性城市化，就是只是行政区划改了，但生活和经济的状况还是农村的特征，并没有实现真正的城市化。

专家指出，县改区应该分两种情况，一些县与地级市在空间、交通、经济上联系非常密切，比如有的县把地级市包围了，这样的县可以改区。但一些县与地级市在空间上离得很远，经济联系不大，就不适宜改为区。

牛凤瑞说，一些大城市像北京、上海本地，本身具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。而大部分地级市还处在集化阶段，希望各个要素向主城区聚集，这样对周围县的辐射作用就不够大，改区只会进一步吸附周围县域的资源。“还是要尊重县市级发展的自主决策权，县级行政区是我们未来发展的基本行政单元。”