解读全国人大选举权：反对票、弃权票呈常态化

2013年03月16日 10:58
来源：新京报

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从1954年一届全国人大一次会议到2013年十二届全国人大一次会议，人大议事方式历经59年。期间，经七届全国人大二次会议审议通过的《全国人民代表大会议事规则》，确定了各项议事规则，包括全国人代会的会期、制定预算监督程序等。

全国人大不断推进民主进程，在过去几届人代会上，议事方式也在不断发生变化。

监督权对预算监督程序要求更高

“不知道有没有财政部的同志在？”3月7日，福建代表团审议预算报告现场，全国人大代表戴仲川对预算报告提出疑问：行政开支为何属超预算？机场建设费有没有列入中央政府的基金收入？

现场气氛很热烈，“烟草类利润每年按多少拨入财政预算？”“教育经费支出会不会有重复？”其他代表接着追问列席会议的财政部工作人员。

散会时，这名财政部工作人员的笔记本上记满了数据，“我把没有回答清楚的问题都收集起来了，带回部里，汇总后会再给代表们答复。”

当天，不少代表团都有上述热烈场景。在广东团，前年曾给预算报告挑错的代表李永忠，再次“发难”，他收集近十年的主要经济指标，结合今年的预算报告，做经济学分析报告，即席发布得出的结论，如城乡收入没“跑过”GDP。

今年，人大代表特别是一些财经领域的代表，对预算监督程序提出了更高要求。

“前天晚上才收到参阅说明，时间这么短，代表只能一般性地审议，大会期间的审议难免流于形式。”广东团全体会上，全国人大代表、暨南大学管理学院会计系副教授卢馨说，她希望解除预算报告解读材料（参阅说明）的保密限制，从程序设计上让代表提前“介入”，了解报告编制过程。

怎样管好钱袋子？对此问题，人大代表一直很关注。

据全国人大常委会原副秘书长刘政回顾，早在1985年3月召开的六届全国人大三次会议上，不少代表曾对财政赤字增加、货币发行、物价上涨意见很大，提出“发行钞票是件大事，去年多发了钞票是谁批准的？财政部和银行负什么责任？”“国务院应对去年经济工作上发生失误的原因作详细说明，否则我们回去无法向人民解释。”

随后，国务院副总理田纪云等相关领导在主席团会议上，就代表们反映的问题作了说明，并表示诚恳接受代表的批评。

1985年，《全国人民代表大会议事规则》已在起草中，四年后，经七届全国人大二次会议审议通过，并于当年实施。《议事规则》确定了全国人代会的会期，于每年第一季度举行；制定了预算监督程序，如“提前交全国人大财经委初步研究、在会议前一个月将草案送交代表、每年第三季度向常委会作一次关于计划和预算执行情况的报告”等。

2007年起实施的《监督法》，进一步细化了预算监督程序。

选举权反对票、弃权票呈常态化

全国人大投票选举、表决的方式也在发生变化。

从1954年一届全国人大一次会议到1966年，全国人代会的投票方式基本是鼓掌、举手、无记名投票并用。

无记名投票，即在候选人名字后的空格画一个“○”（同意）、“×”（反对）。

在1989年的七届全国人大二次会议上，表决深圳特区立法权时，274票反对，805票弃权。

七届全国人大一次会议出现反对票之后，全国人大常委会委员长会议决定采用更为民主公正的选举方式——电子表决系统。

1990年，在七届全国人大三次会议上，每位代表的桌上，安装了无记名电子表决器，有三个按键：绿色“赞成”键、红色“反对”键、黄色“弃权”键。

两年后，1992年的七届全国人大五次会议上，表决关于兴建长江三峡工程的议案时，177票反对，644票弃权。

目前，全国人代会上的反对票、弃权票，已常态化。例如：过去十年的“两高”报告，赞成率一直在75%左右。

对此，2011年3月16日，中国共产党新闻网刊发评论称，近几年，全国人大的表决，反对票、弃权票占有一定份额，并呈常态化，成为中国民主政治进步的真实写照。

电子表决器主要用于表决法律案、预算案、政府工作报告等。但表决决定国务院总理和中央军委副主席等人选，仍用纸质投票方式。不过，投票方式有所改变。2005年之前，填写等额选举票，如赞成候选人，不需要动笔；如果反对或弃权，则要做标记。

对此，十届全国人大代表王全杰提出了《关于改进选举和表决方式的议案》。

他认为，赞成不用填选票，反对或弃权才动笔，形式上虽是无记名投票，但众目睽睽之下，只要一动笔，就表明了要么是弃权，要么是反对。

2005年十届全国人大三次会议，通过的会议选举和决定任命的办法中，有一个附件，写明：无论是投赞成票、反对票还是弃权票，都需要填写选票。

2010年修订的选举法，规定“选举时应当设有秘密写票处。”

立法权审议法律草案实行“三审制”

全国人大及其常委会对法律草案的审议方式也有转变。立法程序也经历了一个确立、完善的过程。

上世纪80年代初，全国人大常委会审议法律草案并没有规范的程序。曾任全国人大常委会秘书长的王汉斌回忆说，“有关部门要求，法律草案当天送来，当天就通过，连看的时间也没有，更不要说审议了。”

1983年，在一次委员长会议上，彭真让王汉斌记下他的讲话，并作为纪要，印发给常委会组成人员。这段讲话奠定了常委会审议法律草案的一般程序：法律草案都需两次“过堂”才能通过。

2000年实施的《立法法》，再次严格了立法程序，确定了实施至今的“三审制”。这部法律同宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则等法规，构成了全国人大立法运作制度的框架。

2005年7月，全国人大常委会发出通知，全文公布物权法草案，除了邮寄，公众还可以通过中国人大网站直接提意见。一个多月后，征集到11543多条修改意见，其中9000多条来自中国人大网。

此后，开门立法、广征意见逐渐成为全国人大立法的一道程序性措施，征集到的意见数量逐年上涨。

2005年，同时推出的程序创新还有立法听证会。

2005年9月27日，全国人大成立以来的首个立法听证会——《个人所得税法修正案（草案）》立法听证会举行。

按照“东、中、西部地区都有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额，代表不同观点的各方都有适当名额”的原则，全国人大常委会从4982名申请人中，选出了40名公众陈述人。听证会进行了一天，网络现场直播使无数公众同步听到了40名公众代表，以及财政部、国家税务总局等起草部门的声音。“最高立法机关‘开门立法’让每一个人的智慧在立法中闪光”，新华社以此为标题作评述。

10余年来，程序护航，全国人民代表大会及其常委会审议通过了数十部法律，到去年，中国特色社会主义初级阶段法律体系形成。