集体土地天价出让 离开农民不满索报酬

回归自治功能

“政经分离”之后，南海农村出现了“三驾马车”并立的局面：党组织领导成员由全体党员选举产生，村委会主任由具有选民资格的村民选举产生，农村集体经济组织负责人由具有选举资格的股东选举产生。后两者领导成员不再交叉任职。党组织、自治组织、经济组织各司其职。

在对集体经济进行改革的同时，对“政”的改革沿着重构基层组织的路线进行。

“村（居）委会不再管经济，开始回归自治功能。”南海区民政局副局长黄伟明表示，“原来的村干部和基层百姓眼睛都盯着分红，自治和日常服务基本上没什么心思去弄。”

除了组织上的分离之外，南海也从财务上将村（居）委会与集体经济组织进行了剥离，原先村（居）委会成员的薪水由此前的集体经济组织承担，现在改由政府承担，工资水平不变。

南海的村委会原先除了经济职能，事实上还承担了额外的行政职能，很多精力用于完成乡镇政府交办的工作，在群众眼中，村委会演化成了最基层的一级行政单位。村委会回归自治，也势必要剥离其行政色彩。

具体的做法是将原先依托于村（居）委会的278个社区服务中心独立出来，由街道城乡统筹局直接管理。社区服务中心承担党群及社会组织公共服务、民政及社会保障服务、计生人口管理服务、安全生产及土地管理等职能。

如此一来，村委会仅剩下自治和服务功能，包括组织选举、培育社工和社会组织、调节矛盾等。改革前后最直观的变化在于，“以前村委会的章很管用，现在不管用了，管用的是社区服务中心的章。”

黄伟明多次考察过新加坡的基层治理，“新加坡也有居委会，但它们是公益性质，居委会主席不受薪，日常运作的资金自己筹措。”新加坡居委会是民众与民众，民众与政府之间的桥梁，下情上达，上情下达，组织活动，调节纠纷。“下一次换届选举之后，南海的村居委会也要往这个方向发展，可以将村居委会理解为广义上的社会组织。”黄伟明说。

方向虽确定，但在实际操作的效果却尚不理想，比如，有一些社区服务中心从村居委员会剥离之后，又通过聘用村居委员担任社区服务中心管理人员。“这造成村居委会仍然疲于应付行政管理事务，仍然不是向辖区居民负责，而是向政府职能部门和街道办事处负责。”中国人民大学社会学教授郑杭生说。

改革的另一个维度则是“协同共治”，同样是借鉴新加坡和香港经验，发动社会力量共同参与基层治理。

南海的绝大部分村居都设立了社区参理事会，这是一个由党支部牵头，吸纳各人群代表参与的机制，就村庄事务形成建议，成员均不受薪。2010年6月23日，外来人口大户务庄村推举当地村民代表、社区内的企业家代表、外来务工人员代表、社会精英(律师、教育界人士)等62人组成南海最早的参理事会，理事长由村委会书记兼任，设4名常务副理事长与8名副理事长。

佛山照明南海务庄分公司厂长陈宝仓是陕西人。他回忆多年前刚到务庄村时，本地人甚至设立路障哨岗，禁止外地人从村里通过。他认为“外来工需要一个反映问题，参与村庄事务的渠道，参理事会提供了这样一个渠道”。时任广东省委书记汪洋将此模式称为“开放的、弹性的社会治理模式”。

黄伟明认为，目前参理事会是相对精英层次的，根据新加坡和香港的经验，基层社会治理还需要更多更草根的社会组织。在南海，各种形式的社会组织正在萌生，如企业家出资成立慧德关爱会，对困难企业员工、残疾孤寡老人、学生儿童、社会青年等弱势群体进行帮扶，还有致力于社区内部互通互助的邻里中心等。

南海还放宽了社会组织登记的门槛，除特定类别，皆取消双重管理，直接在民政部门登记。另外，通过政府购买服务，建立孵化中心等形式对社会组织进行扶持。

黄伟明介绍，南海区社会组织数量2011年为494个，2013年达到662个，增长30％多。而政府购买服务经费，由2012年的600万元增加到2013年的1000万元。

“只有各种各样的社会组织发展起来，才能将居民再组织化，应对多元诉求。”黄伟明说。

党组织的角色

在中国，党组织不仅下了村，而且在社会管理中发挥着事实上的主导作用。具体到南海来说，村中的事务“一直是村支书当家”。

按照“政经分离”改革方案，党组织书记虽然不再直接参与经济管理，签字权交给经联社社长，但是仍掌握着监督权。据罗村社区经联社社长颜铭坤介绍：“涉及金额5万元以下的由我审批，金额大的还需要书记审批。”而重大决策一般由两委一社组成的联席会议决定，再交由股东大会表决通过，“大家还是商量着来。”

当了十多年村支书，如今是丹灶镇党委委员的冯竟昌则表示，“政经分离”之后相互之间的确多了一个监督，同时也带来不利的问题，即书记和社长“政经不和”的问题，“从全镇看，有十分之一的村庄出现这种问题”。

为确保党组织对经济组织的领导，南海将274个村居党支部升格为党总支或社区党委，同时将党支部延伸到经济社。目前，经联社、经济社共成立党支部1358个，并鼓励书记以外的党组织成员竞选经济组织社长。

在社区管理上，政府下拨社区的经费全部划入社区服务中心，由党组织书记兼任社区服务中心主任。此外，广东省要求2014年村居选举中，党组织和自治组织“双交叉”比例达到80％，南海则要求达到90％和80％交叉率，即党委书记兼任村居主任的交叉任职比率达到90％，两委班子达80％。“明年的村居选举对党组织是一次大考。”邓伟根说。

党员社工化是南海应对多元化社会结构下，发挥党组织作用的另一个途径。目前，南海共有党员志愿服务队496支，党员志愿者3.1万名。党员义工也将组织化，党员志愿者服务联合会将以NGO的形式注册成立。

通过这几个维度的改造，党组织虽然不直接参与经济，但在基层治理中的地位却得到事实上的加强。“掌握了人和资源的分配，就掌握了基层。”黄伟明说。

在邓伟根看来，“政经分离”不是要弱化党的领导，而是让党组织从集体经济管理中解脱出来，同时换一种方式来强化其核心地位。然而在实践中，这一执政底线也对政经分离效果有所冲淡。“村民一有事，还是习惯找书记，而不是找社长。”雷岗社区党委副书记赵敬说。

基层的传统治理惯性也在与政经分离“角力”。一位有十多年资历的老村支书直言：“村里的事情有时候还是糊涂一点好。”

花了近三年的时间，南海新一轮农村综合改革刚刚破题，改革的每个环节都错综复杂，难以毕其功于一役。“急不来，如果用五年到八年能够大致理顺，就已经很不错。”邓伟根说。