集体土地天价出让 离开农民不满索报酬

基层治理挑战

按照现行《村委会组织法》，村委会是农村群众的自治组织，对应的是村民，而集体经济组织拥有独立进行经济活动的自主权，对应的是村民股东，两者之间既不隶属，也非平行。

按此规则，南海的农村经济社和经联社拥有集体经济组织唯一的处置权。但现实中，它们却与村委会和党支部密切捆绑在一起，村委会主任往往同时是村党支部书记和经联社社长。在政经不分的格局之下，谁掌握了农村的行政权，谁就掌握了集体的经济权。

现实的利益驱使下，每三年一次的村委会选举争夺非常激烈。一些人为当选村委会主任，不惜动用金钱甚至宗族势力。

面对集体经济这块“肥肉”，村干部更容易发生贪腐行为。2011年发生在广东省陆丰市的“乌坎事件”正是由村干部在未经村民允许的情况下变卖土地引发。实际上，类似事件也曾发生在南海。

借助南海工业化、城镇化的东风，平洲街道夏西村在作风干练强悍，思路活跃的黎月和带领下，实现了致富。2003年，南海撤销县级市，作为一个区并入佛山市。这意味着大城市扩容的步伐已经到了夏西村家门口。

夏西村抓住了这个机会，当年便提出“转二进三”的发展思路，即把夏西村的第二产业外移，腾出土地发展第三产业和进行旧村改造，提升土地价值。这一年，夏西村将所属的2700多亩集体土地重新规划，定位为商住、商贸用地。2004年，夏西村与相邻的和顺镇逢涌村签订了合作协议，在逢涌村开发了近千亩土地，将大批小五金企业转移过去。此举在当地轰动一时，堪称村级产业“联姻”榜样，被誉为“夏西模式”，并在全南海推广。

夏西村风光一时，却潜伏着危机。2009年底，部分村民开始上访，要求村委公示历次买卖或出租集体土地的合同，尤其是占地200亩的夏西国际橡塑城项目，矛头直指黎月和。

合同在一个月后公布，却是问题多多，引发村民新一轮的抗议。次年4月，夏西村爆发了更严重的冲突。上百村民齐聚橡塑城附近，抗议村干部贱租土地。

为平息事态，南海组织联合工作组对事件展开调查。2010年7月30日，调查报告公布，证实夏西村委存在违反财经纪律，橡塑城部分注资未能如期到账，违规发放借贷，违规抵押等问题。当时身兼夏西村党总支书记、村委会主任以及夏西股份集团公司董事长的黎月和黯然下马。

经此事件后，一权独大之弊暴露无遗。前述调查报告显示，夏西经联社的借款无须经村两委干部、村民代表和股东代表同意，只要黎月和一人审批，另一村干部证明即可划出。

据当地官员透露，夏西村事件令邓伟根受到震动，邓曾表示：“集体经济绑架了基层治理。如果不改革，南海会发生更多乌坎式的冲突。”

政经分离尝试

南海的最新改革，即以“政经分离”作为撬动全局的支点。

2011年4月15日，丹灶镇石联社区56名代表齐聚社区服务中心二楼会议室，票选出一位经联社社长、五位经联社委员和五位理财小组成员。最终，石联社区党总支委员潘智朗以53票当选经联社社长。

潘智朗只有30岁，是地道的小字辈。他能够当选，得益于选举规则的变化。

按照以往的做法，村党支部换届选举后，直接由村支部书记兼任经联社社长。新的选举办法则规定，社区党总支书记和居委会成员不得兼任经联社社长。分离之后，自治组织，也就是村（居）委会只管公共服务和村居管理，经济组织——经联社解决经济发展、股份分红等事宜。

南海寄望“政经分离”能够改变以往基层党组织、自治组织、经济组织相互占道，纠缠不清的局面，让各组织各归其位。作为配套措施，南海对选举时间亦做了变更，村居选举仍为三年一次，但是经联社选举改为五年一次。

丹灶镇之后，南海将“政经分离”迅速推向全区，一年后，全区村居自治组织与经联社基本完成“政经分离”。

南海官方将这一举措比喻为修筑“防火墙”，由此形成政治和经济两条改革线路。

形式上独立的同时，经济组织的架构也随之改变。具体做法是，经联社出资成立资产管理公司，委托公司管理经联社的所属集体资产，逐步向公司化发展。截至2013年5月中旬，南海224个经联社中的210个拟实行资产托管，并完成社员股东表决公示程序。

“资产托管是经联社走向最终公司化的一个过渡，原因在于集体土地产权不能分割。”南海区委农村工作部农村政策与信息科科长李雅文说，由于集体土地产权不能划到公司里，所以成立资产管理公司后，经联社虽仍保留，但其作用仅是充当产权主体，具体的经营活动则由资产管理公司承担。

“过渡”的另一含义是培育农民股东的市场意识。经联社的传统运作以土地出租为传统形态，长期以来只知分红不知分债，亦无市场风险和纳税意识。但在一些村干部看来，这种形式上的转变并不具实质意义，“还是那些人在做”。

而李雅文认为，这种形式上转变会慢慢改变农民的观念，“等到条件成熟，就可以聘用职业经理人来经营企业”。然而，这种观念转变殊为不易，一位村支书就不以为然：“把资产交给一个外人来经营，怎么能放心呢？”

资产托管也并非一路畅通。按《公司法》规定，新成立有限公司的货币出资不能低于注册资本的30％，对于拥有巨额资产的村集体来说，这会带来巨大的出资压力。

税费也是一个阻碍。根据现行规定，集体经济组织变更为公司、集体资产再变更登记至公司名下，将被视为资产交易过程，需缴纳包括契税在内33.6％的税费。另外，集体经济组织公司化后的运营所得，需缴纳约17％的所得税，加上其他税费，综合税费达到23％，大大降低改革积极性。

公司化方向

1992年，南海进行集体经济股份制改造时，农村成立两级集体经济组织，一为村级经联社，一为村民小组级经济社。经联社的资产主要来自村集体资产，而经济社，则以土地为主要经营资产，农民以承包的土地入股，交付经济社使用，参与分红。

“政经分离”前，南海农村集体经济组织分为“一村多社”（一个村有多家经济社）和“一村一社”（一个村只有一家经联社）两种形态，其中以“一村多社”为多，全区224个经联社中，仅有27个村为“一村一社”。

“一村多社”格局中，经联社主要承担村庄公共服务和社会福利功能，经济社则主要负责分红。两者经济实力相当，2012年全区经联社的资产145亿元，经济社161亿元。

在经联社走向“政经分离”的同时，经济社也展开了改造，以往的一般做法是村民小组长兼任经济社长，改革后，一方面要求经济社单独选举；另一方面，通过合并村民小组，小组长由村（居）委会主任兼任。也就是说，改革后村民小组已经虚化，经济社得以独立存在。

改革深处是产权。相比经联社，经济社因掌握着更多的土地，并承担着分红的任务，改造更具难度，也更触及集体制度的内核。

据桂城街道城乡统筹局主任麦永林介绍，1999年桂城街道曾进行过固化股权改革。具体做法是村集体一次性将土地之外的厂房等经营性资产固化到在册股东，新出生的和嫁入的村民，只要具有农业户口就可以出资购股，享受分红。死亡、迁出则按上一年估值退股。

但这种“生增死减”的股权分配方式并没有解决分红纠纷。比如，桂城街道夏北居委会经济发达，福利分红均高于周边村庄，这导致许多人想嫁过来享受分红。“仅2010年到2012年就增加了600多人，这直接造成福利分红的摊薄。”麦永林说。

2011年，夏北居委会改变了做法，由股权固化到人变为固化到户。即由股东代表大会通过改革章程，确定一年后的2012年12月15日为时点确定股权，时间点之后将实行“生不增，死不减”。

“这相当于给大家留了一年的时间缓冲，该生孩子的生，该娶媳妇的娶。”麦永林说：“这样就减少了改革的阻力。”

一些戏剧性的情节在这一年内产生，“有提前剖腹产的，有见面三天就结婚的”。

固化到户之后，每户发一本股权证，作为一个家庭持股依据，而不写明每个成员的股数。以后涉及分户则由家庭内部协商，再另立新证。

李雅文认为，固化到人产权最明晰，但是农村人口不断变动，容易引起股权利益的纷争。股权到户的好处一是与以户为单位的承包制相对应，二是可以将股权作为家庭的共有财产来处理。

固化也为股份流转打下基础。但是目前的流转限于经济社以内，如某户有5个股东，共25股，在人均保留3股（5人15股）的基础之上，可以将超出的10股卖给社内其他股东。

麦永林说，设立人均3股的底线是出于社会管理的需要，如果股东违反了计划生育、犯了刑事罪或者殡葬违规等，集体有权扣他的股份。“所以股份制具有一定社会管理职能”。

“另外，如果他的股份全部卖掉了，人还是村民，一旦出现困难，集体照顾他不是，不照顾也不是，这也是出于社会保障的需要。”麦永林说，“说到底，集体所有制这个大框架突破不了。”

在支持改革者看来，股权固化是化解成员权之间利益冲突的必要基础，可以改变目前以身份权来分配集体资产的制度安排，也是经济社进一步市场化改革的前提。

按照南海的改革设想，通过“政经分离”和股权固化，未来南海最基层的经济社一级将形成以成员权为纽带的股份合作制和按资为纽带的现代公司并存的局面。同时两者又可以打通，原有的集体组织成员既可以享受土地红利，也可以投资入股，与此同时破除了外部投资者进入的门槛。

这样一来，以成员权为纽带的经济体并不会消亡，但因有股权固化在先，它也不会继续扩大。而随着以资本为纽带的现代公司的壮大，其力量最后会超过前者，通过渐进式的改革，最终实现公司化运作。

“南海有两个千亿，公有资产千亿，还有集体经济千亿，都还没有完全释放。‘政经分离’以后，可以让集体经济依市场规律逐步释放，让农村也可以成为经济发展的主战场。”邓伟根表示。