集体土地天价出让 离开农民不满索报酬

原标题：集体土地天价出让地产商 离开农民不满回来索报酬

十一届三中全会开启了农村改革大幕，改革者通过将土地所有权与使用权分离，家庭联产承包责任制等方法，调动了数亿农民的生产积极性，换来农村相当一段时期的发展与繁荣。

此后30多年间，在快速的城镇化和工业化冲击之下，农村结构产生了巨大的改变。集体经济迅速膨胀，发达地区有些村庄的集体资产甚至比西部地区一些乡镇、甚至县的财力还要雄厚。在这样的形势下，集体所有制产权不清的缺陷，越来越成为集体经济组织进一步市场化的绊脚石。

“股民分红”模式之下，土地租金的福利化倾向越来越明显，村民之间、村民与外来人口之间的利益纷争也愈演愈烈。同时，农村传统的党支部、村委会、集体经济组织“三位一体”的治理架构，往往使“村庄政治”被“村庄经济”所绑架，不但弱化了村民自治和社会服务职能，还使自治组织与村民之间的矛盾激化。过去几年中，这样的事例并不鲜见，广东增城、乌坎，浙江织里事件皆是这类矛盾的化身。

刚刚闭幕的中共十八届三中全会，创造性地提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标，农村治理问题是实现这一目标的关键。

乡村治理不仅关系未来的基层稳定，也关系到农村经济的进一步发展。如何破除既有枷锁，各地多有尝试，经验弥足珍贵。

——编者

受困于集体所有制的先天缺陷，南海试图打破樊篱，按照市场经济原则改造集体经济，释放其再发展活力，同时重塑日渐失衡的基层治理结构

南海实验

□ 本刊记者舒泰峰/文

面色黝黑、身材壮实，讲一口粤式普通话的劳永冠最近遭遇了一场“幸福的烦恼”。他如今的身份是广东省佛山市南海区桂城街道雷岗社区党委副书记，新一轮农村综合改革之前，他是南约村村支书。

南约村与南海区市中心的百花时代广场仅隔着一条南桂东路，处于这样的黄金地段，可说是“皇帝的女儿不愁嫁”。

2011年9月19日，南约村将一块约8.9万平方米的地块“嫁”了出去，万科联合两家本地开发商以16.2亿元竞得这一地块，成为当年的“总价地王”。

这16.2亿元，一半作为土地出让金归政府所有，一半留给村集体。南约村有社员股东3020人，如果将这8.1亿元平均分配，人均可得26.8万元，三口之家就有80多万元，可以说一夜之间家家都是百万富翁。

但南约村没有将钱一次性分掉，而是用这些钱换取了万科所开发楼盘39％物业。如今，这些物业市值23亿元，折算到人头，每人可得76万元。除了每家分得几套大房子，其他物业用来招商出租，村民获得了长期收益。

但这桩让外人无比羡慕的交易，对劳永冠来说却只是“刹那间的开心”，过后是无穷尽的烦恼。

面对这么巨大的一个蛋糕，谁都想来“切一刀”。之前由于种种原因转为居民户口的原村民，此时纷纷赶回来要求分红。劳永冠统计了一下，这类人大约有350人。如果满足他们的要求，意味着分红将摊薄，现在的社员股东不答应。如果不分给他们，则面临着无尽的纠缠，“真是两难。”劳永冠摇头说。

南约村的烦恼，在南海乃至珠三角地区并不少见。

作为珠三角土地股份合作制的滥觞之地，南海是农村集体经济发展的佼佼者。2012年，南海GDP高达1966亿元，堪比西部一个省。其中，农村集体经济规模上千亿元，村组两级集体经营性资产超300亿元，由2300个经济（联）社经营管理，279个村居中，总收入超亿元的有197个。

作为广东“四小虎”之一，南海的经济发展根植于农村集体经济的丰厚土壤。然而时至今日，由农村股权分红而引发的冲突，已影响到基层治理。2009年至2011年间，南海80％以上涉农信访与集体经济有关。

同时，本地农村户籍人口、城市户籍人口、外来人口，三个群体带来的三元格局造成多种诉求和割裂，如同一个珍珑棋局，传统的党、政、经一元化治理模式捉襟见肘。

南海面临的难题在东部发达地区也有普遍性。对广东增城、乌坎，浙江织里事件进行深层探究，正是多元利益诉求与一元化治理模式的冲突而引发。

自2011年开始，南海展开以“政经分离”为突破口的新一轮农村综合改革，试图打破集体制樊篱，按照市场经济原则改造集体经济，释放其再发展活力，同时重塑日渐失衡的基层治理结构。

工业化红利

1978年十一届三中全会后，中国开始在农村推行以家庭联产承包为基础，统分结合的双层经营体制。农户承包集体土地，包交国家和集体的各项费款后，其余产品或收入归承包户所有。

包干到户极大刺激了农民的积极性，提高了粮食产量。但很快也暴露出弱点——零碎分散的土地难以满足规模化经营的需要。

起初，南海也实行户户均包体制。1987年，它成为国务院批准的农村改革试验区之一，试验主要有两项:一是农村规模经营，二是充当农产品出口基地。

1989年，南海开始转换承包机制，林果用地和鱼塘不再平均分配，而是实行土地入股，统一经营，倡导规模化种植、养殖。两年后，南海全面铺开土地有偿承包——农户要向经济社上缴数量不等的承包金，三年后，其域内已有77.8％的土地实现有偿承包。

在1984年，当时的南海县还提出镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业“六个轮子一起转”的发展思路，提倡个体、私营、集体等经济形式“各显神通”。在此形势之下，南海农民“洗脚上田”，“村村点火，户户冒烟”，纷纷投入工商业发展大潮。工业化对于土地的规模化利用要求，促使农民主动将土地集中起来用于出租，并分享非农化增值收益，南海的地租经济由此产生。

1992年，邓小平南巡谈话之后，广东作为改革先发地区，发展进一步加快。在此背景下，更多的资本涌入南海。

面对资本的土地需求，南海启动新一轮尝试：农村股份合作制改革。1992年9月，洲表村出台一套全新的入社分股方案，把农民土地承包权改为股权，农民不再直接进行农业生产，代之以按股分红的方式获得长久收益和福利。

而后，洲表村将集约出来的200亩土地规划为工业开发区，三通一平后，对外出租办厂，坐收租金。大批外来资金进入洲表，工厂拔地而起。

1993年8月31日，当时的南海市发布文件，将洲表村的做法推广至全市农村地区。至1995年3月，南海共建立股份合作组织1574个，占全区经济合作社总数的96％，以土地为主的130亿元农村资产，以股份的形式配置给了76万名社民股东。不久，“南海模式”在广东省得到认可并推广，一时风靡珠三角。周边的佛山、广州、东莞、深圳等地的农村地区相继进行了土地股份制改革。

集体制缺陷

南海集体经济繁荣20余年后，却普遍遭遇到了南约村的烦恼。

据雷岗社区党委副书记、南约村原党支部书记劳永冠介绍，该村试图重新回到村里参加分红的350人中，有一部分人是早年“农转非”离开的，“当时种地没前途，不少村民转户到城市，打工谋生”。这些人现在大多60岁左右，他们不但要求解决个人的分红，还要求解决子女甚至孙辈的分红问题。还有的人早年为当教师转了户，现在也要求分红，他们的理由更加振振有词，“我们辛辛苦苦培育你们一代又一代，为国家做了那么多贡献……”

事实上，类似的博弈一直没有中断，根据南海官方的统计，在集体经济组织之外，一共有13类人希望重返集体，最典型的是出嫁女，其他还包括知青、军人、大学生等。整个南海，这13类人加起来一共有5万，他们为讨要分红权时常上访，甚至发生暴力冲突事件。

造成这一局面的原因在于，土地股份合作制解决了如何把收益留在集体内部的问题，但是对集体制的内核并没有做任何改造。

农村集体所有制是一种“政社合一”“政经合一”的独特体制，若论性质，它既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关。从另一方面说，它既是经济组织，又是重合于农村基层社会的自治组织。这种体制对集体经济造成的最大障碍在于其产权模糊不清——“集体”是谁？谁代表“集体”？

一般而言，产权分为所有权、使用权、收益权和处置权等。在集体经济发展沿革历史上，所有权经历了从农户到村民小组再到生产大队（行政村）和人民公社（乡）不断上移和下移的过程。

在农村税费改革特别是农业税取消后，乡镇一级政府在集体经济组织收入分配中丧失了事实上的收益权，“三级所有”的最高一级已经虚化。在南海，集体经济的所有权分散于行政村和村民小组两级。

至于使用权，在家庭联产承包责任制下，使用权自然归集体成员所有。在南海这个移民城市，其所管辖的农村有着大量户籍在本地的外地农民，按照相关法律规定他们享有承包权，但在现实中，村中原住民却往往加以排斥。

收益权更是混乱。集体所有制的内核之一是按照成员权分配，即只有集体经济组织成员才能分享其收益。然而，成员权如何确定，并没有清晰的法律规范。在实际操作中，更是无规可循。“谁跟村干部搞好关系，不符合条件的也能够取得成员权。”一位村民说。

在国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英看来，成员资格不清导致收益权不清，正是造成南海13类人争抢集体分红又难以梳理其中利益关系的根本原因。

可以说，按成员权分配的模式发展至今，利弊都很明显。好处是通过集体土地的增值，解决了村庄公共服务的问题；弊端在于农民自我提供公共服务的制度下，对福利的要求越来越高，滋生食利阶层，并走向“高福利陷阱”。东莞一些村庄已出现靠贷款以维持分红的个案，就属此例。

市场经济下对经济体的要求是“产权清晰、权责明确”，从这个意义上说，产权不清的农村集体经济组织已无法加以适应。

另外，农村不断融入城市后，本应拥有更好的工业化发展条件，但集体土地无法入市，使其丧失了抵押、担保等权能，无法化为资本。这阻碍了集体经济进一步发展。南海农村仍保留了许多上世纪80年代的旧厂房，产业和城市难以升级，相应租金收益亦无法持续增长。

在南海区区委书记邓伟根看来，基层的集体经济组织，其身份和定位都有错位。集体经济如何转型改制，破除已经遇到的瓶颈，消除矛盾，释放活力，正是南海农村改革需要解决的问题。