山东：“就地就近”省内流动 城镇化增速

原标题：山东：“就地就近”，城镇化提质增速

山东省城镇化工作领导小组办公室

《 人民日报 》（ 2013年12月10日 13 版）

寿光市三元朱村。

淄博市张店区世纪花园。

“俺不光住进了宽敞明亮的楼房，而且还在园区上了班，出家门走不了多远就到，工作生活啥都不用愁！”在山东省齐河县表白寺镇，谭家社区居民郝加廷已经实实在在地感受到了新型城镇化的魅力。

像谭家社区一样，“就地就近”已然成为山东城镇化发展的鲜明特色。全省1370万流动人口，85%在省内流动，50%在县内转移；全省5078万城镇人口，53.5%分布在县（市）、镇。2012年，山东人口城镇化率52.43%，户籍城镇化率41.97%，二者比例居全国第四位。

立足省情，山东着力加快中小城市和小城镇发展，推进城镇化提质增速。以城市群为主体、区域中心城市为依托、县域中心城市为支撑、小城镇和农村新型社区为基础的新格局，正在齐鲁大地渐显雏形。

发力县域，搭建城镇化“主平台”

城市之尾，农村之头。县域连通城乡，重要性可见一斑。

就山东而言，80％以上的人口和地区生产总值、60％左右的地方财政收入集中在县域。县域活则全省活，县域强则全省强，历届山东省委、省政府对此有着清醒的认识。由此，县域也成为山东新型城镇化发展的基础环节和特色城镇化发展的着力点。

“双30”工程是山东省为推进县域经济发展迈出的重要一步。2003年、2006年、2012年，省委、省政府先后3次出台意见，突出抓好30个经济强县和30个经济欠发达县，形成强县率先发展、中间县加速崛起、欠发达县跨越式发展的新局面。

一度贫弱的菏泽，成为快速发展的沃土。自“突破菏泽”战略实施以来，山东省8个经济强县、8个省直部门和10个大企业，对口帮扶菏泽8个县（区）。从2004年起，后发的菏泽经济增速连续8年高于全省平均水平。

为增强县域对经济发展的调控能力，山东省按照“能放都放、权责统一”和“谁投资、谁决策、谁受益”的原则，先后两次下放管理权限。30个强县享受推动增创发展新优势的7条具体政策，核心是对经济强县下放权限，创造环境，实现率先发展。30个弱县享有促进快速发展的14条具体政策，核心是加大对欠发达县的帮扶，培育其自身造血能力。

山东省还实施主体税收增长激励政策，完善出口退税负担机制，健全县级基本财力保障机制。省级产业转移引导奖励机制不断完善，鼓励经济发达县（市、区）与欠发达县（市、区）共建园区，促进产业跨区域流动。

与此同步，行政管理体制的变革也在悄然进行。

2009年，山东省确定20个省直管县财政体制改革试点县。设区市不再参与分享直管县（市）的税收收入和各项非税收入，省级将财力性转移支付和专项补助单独核定下达到直管县（市），加大扶持力度，减少运转层次，提高管理效率。县级政府职能向提高政府服务效率转变，政府与企业、市场、社会的关系进一步理顺。

为树立正确发展导向，山东省制定出台了县域科学发展年度综合评价及考核办法。评价指标体系包括四大部分46个指标，其中定量指标项40个，主要是机构优化与经济发展、民生状况与社会发展、生态建设与可持续发展方面的重要统计数据指标；定性评价指标项6个，主要为约束条件。省级财政设立县域经济发展奖励资金，列入省级预算，对综合考评位于前列和税收收入达到一定规模、增幅超过全省平均水平的县（市）以及工作措施得力、贡献突出的县（市）给予奖励，对解决县域发展中的突出困难、瓶颈制约以及鼓励特色产业和优势行业发展等给予适当补助，引导全省县域经济快速发展、科学发展。

在一系列政策措施的强力推动下，县域经济的活力被激发出来。2012年，山东省有16个县（市）进入全国中小城市综合实力百强，公共财政预算收入过50亿元、40亿元、30亿元的县（市）分别达到10个、19个和31个。

抓住县域经济快速发展的契机，山东省取消了农业非农业户口性质的划分，实现了统一的户口登记管理制度；全面放开县（市）一级户籍，为农民进城扫清体制和政策障碍。

产业和人口迅速向县域集聚。2005年以来，山东县城（含县级市市区）城镇人口年均增长率达到9.6%，远远快于大城市0.9%的增长速度。到2012年底，5078万城镇人口中，30.1%分布在县城（含县级市市区）。

百镇示范，让城镇化降低“门槛”

强县不少，强村不少，可就是没有强镇。作为统筹城乡发展、加快新型城镇化进程的重要节点，小城镇一度成为山东省的“短板”。

数据显示：山东省有1062个建制镇，建成区面积共3317平方公里，镇区人口1297万，平均每个镇建成区只有3.1平方公里、1.2万人。据测算，如果每个小城镇平均多吸纳1万人，山东的城镇化率就可以达到60%以上。

抓好小城镇建设，可谓迫在眉睫。

2012年6月，山东省下发了《关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》，确定100个镇，在发展用地、扩大财权、金融服务、资金扶持、机构设置等方面给予一定支持政策，着力打造县域经济发展次中心。

按照依法放权、高效便民、分类指导、权责一致的原则，山东省实施扩权强镇，赋予示范镇县级经济类项目核准、备案权和部分社会事务管理权，不断增强小城镇的经济发展活力、行政协调能力和统筹城乡发展的实力。潍坊市将167项行政管理权限下放到镇级，赋予县级城市管理和发展权限，示范镇全部建立独立财政，党政主要负责人由市委组织部重点管理。临沂市按照“彻底放、放彻底”的原则，第一批赋予示范镇50多项县级经济社会管理权限，部分示范镇党政主要负责人高配为副县级。

从2012年起，山东省省级财政每年安排10亿元的示范镇建设专项资金，并要求市、县按不低于省补助资金的规模进行配套。“十二五”期间，山东省每年为100个示范镇安排不少于5000亩的新增建设用地计划指标。地方小税原则上留给示范镇，示范镇辖区土地出让金净收益、城镇基础设施配套费、社会抚养费等非税收入重点用于示范镇。

山东省规定，示范镇可享受省级经济开发区的各项优惠政策。发展实体经济、促进产业集聚作为示范镇发展的核心，根据地理区位、资源禀赋、历史沿革、经济基础等条件，明确各自的功能定位和主导产业。寿光市侯镇形成了盐化工、石油化工、钢铁冶炼等五大产业，获得了“山东盐化工产业第一镇”、“中国产业集群经济示范镇”等荣誉称号；邹城市太平镇大力培植“百亿荣信”、“百亿泰玻”、“百亿华鲁”、“百亿合金”等百亿产业集群。

2012年，山东省100个示范镇地方财政收入同比增41%，比全省平均增幅水平高13个百分点；镇均地方财政收入1.1亿元，是全省平均水平的2.5倍。其中，地方财政收入1亿元以上的镇有35个。

在革命老区临沂市郯城县，李庄镇的变化就是示范镇建设的一个缩影。为了建设家电产业园，郯城县仅在路网、水电等基础设施上的投入就达1亿元。而当时，李庄镇的地方财政收入刚过千万元。如果没有省市县三级财力的支持，这将是无法完成的任务。2012年，李庄镇的地方财政收入创纪录地达到7012万元，比2011年增长156%。

小城镇建设，科学规划尤为重要。山东省编制了《山东省百镇建设示范行动示范镇规划编制审批管理办法》，督促各示范镇做好与县市域城镇体系规划、土地利用总体规划等规划的衔接，把经济、社会、生态等目标落实到空间布局和用地安排上。目前，93个示范镇已完成了总体规划的修编工作；100个示范镇共编制各类详细规划169个、专业规划202个。

山东省着力实施功能兴镇，切实加强基础设施建设。示范镇围绕行动实施方案和年度计划目标，不断加大在道路、供排水、垃圾处理等基础设施建设以及文化、教育、卫生、商业等公共服务设施投放力度。

示范镇的发展，为山东省小城镇的发展提供了样板。

2012年，100个示范镇建成区面积、建成区人口分别为682平方公里、305万人，分别增长18.9%、17.2%，是全省平均增幅的1.3、1.6倍。小城镇建设，为山东省的城镇化水平贡献了12.6个百分点。

为扩大示范效应，山东省政府已经决定，在原有100个示范镇的基础上新增100个，同时改进指导和支持方式，促使其形成内生增长动力。

农村新社区，把城镇化带到“家门口”

到诸城，有“看村不见村”之说。一路走来，感觉既像农村又不像农村，处处是社区的标记和场所。若不是庄稼地就近在眼前，几乎找不到印象中村的痕迹。

3年前，诸城市1249个建制村“消失”了，代之以208个农村社区，成为全国首个撤销全部建制村的市（县、区）。

2009年以来，山东结合大规模农房建设与危房改造，建成了一大批人口规模较大、功能设施完善、公共服务配套、居住环境优美的农村新型社区。今年，山东省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加强农村新型社区建设推进城镇化进程的意见》、《农村新型社区纳入城镇化管理标准》，进一步加大农村新型社区建设推进力度。

目前，山东省共建设农村新型社区5190个，其中万人以上社区134个，3000—10000人的1321个。约有381万户、1254万人入住农村新型社区，过上了和城里人一样的生活。

不离土不离乡，山东走出了一条统筹城乡发展、推进城乡一体化的新路子。

本着方便农民生产生活、保护农村生态环境、尊重乡村风俗习惯、突出地域文化特色、促进农村产业调整的原则，山东各地坚持科学规划、整体设计与土地利用、产业发展、生态建设、水利交通等规划相衔接，编制新的县域村镇体系规划，合理确定农村新型社区的空间布局、人口规模和产业发展。

上楼不是目的，关键是完善设施，改善群众的生产生活条件。全省的农村新型社区中，49.2%的农户使用上了燃气，45.2%的生活污水实现了集中处理，绝大部分社区对生活垃圾进行集中收集。在临沂市，83个乡镇、街道通上了管道天然气，发展农村用户11.2万户；88个社区实现了冬季供暖；生活垃圾做到了“社区收集、乡镇运输、县市处理”。

为让群众住得起、过得好，山东省注重在农村新型社区培育产业。各地把农村新型社区建设与发展一、二、三产业相结合，同步建设各类产业园区，努力增加农民收入。德州市规划农业、工业、商贸产业园区1538个，目前已开工建设390个，30万农民实现就近就业，创造了“城乡一体、两区同建、三化同步”的新经验。

完善体系，推进城乡公共服务均等化，是农村新型社区建设的根本目的。山东省充分发挥行政、市场、志愿互助等多方面作用，加快构建以公共服务机构为依托、专业经济组织为基础、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的农村新型社区服务体系。济南、枣庄、东营、烟台、莱芜等地依托农村社区服务中心，积极为社区居民提供医疗卫生、计划生育、文化教育、社会福利、社会救助、生活照料和技术技能培训、科技信息咨询等“一站式” 综合服务。滨州市94%的社区按照“五室、两站、一厅、一场所”的标准设立党建活动室、文体娱乐室、图书阅览室、社区警务室、综合活动室，卫生服务站、计生服务站，便民服务大厅，室外活动场所，基本实现了公共服务全覆盖。

在推进农村新型社区建设过程中，山东省始终把保障农民群众利益摆在首要位置，充分尊重农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。济宁市在工作中，充分尊重群众，真心依靠群众，切实做到“拆不拆、建不建，由群众说了算”，“如何拆、怎么建，尊重群众意愿办”。同时，规划设计、建设模式、旧房评估、新居分配、招标投标、财务管理等全部公开，实行民主决策。

农村新型社区建设，无疑是山东探索城镇化健康发展的一抹亮色。

在发展模式、运作方式、体制创新等方面，山东省进行了积极探索，积累了一些成功的经验。通过建设农村新型社区，山东省有效地改善了农民的生产生活条件，推动了公共服务均等化，促进了城乡融合发展，加快了农业转移人口市民化进程。

山东的实践证明，农村新型社区建设，是推进农业和农村现代化的有效模式，是破解城乡二元结构、促进农民就地就近城镇化的重要途径。