山东桓台县城镇化困局调查

当着记者面，张建民拨打手机：“县财政紧急下达1000万旧村改造专项资金，拨到镇上的专项账户，你开着收据到财政局去！”张是桓台县旧城改造办公室主任，采访快结束时他告诉记者，这是救急的钱。

桓台县城镇化走到一个十字路口。一方面是建设用地日趋紧张，新项目落地急需土地承载，另方面城镇化建设在投入8个亿资金后陷入停滞不前的状态，各种矛盾空前突出，像辖区的后鲁村竟发生村民哄抢新居与开发商对峙的事件。

“我们不可能就这样拖下去，年后会召开专门会议，针对暴露出来的问题出台新的政策。”张建民告诉记者。

五年未完成的旧村改造

距离淄博市区仅有5公里之遥的后鲁村自2007年筹划旧村改造，2009年9月动工建造村民集中居住小区，但迄今没有全部完工。

后鲁村多年前土地即已经征用完毕，860多名村民中的青壮年依靠进城务工、在当地企业打工或做生意谋生。

按照桓台县2008年出台的政策，政府以1999年以后征用各村土地为基数，提取10%作为该村经营性土地，招拍挂后用以支付该村旧村改造。后鲁村1999年以后被征用土地1155.43亩，也就是说有115亩可以拿来拍卖，收入归村旧改造所用。

2008年，后鲁村村委与开发商嘉辰置业的项目公司后孙建工签订协议，建设资金使用县政府的旧村改造专项贷款资金，专项贷款资金拨付不到位时由嘉辰置业公司垫付工程资金。旧村改造结束后，村协助嘉辰置业公司摘牌，若嘉辰置业公司未能中标取得土地，后鲁村则按照银行同期贷款利率对垫付资金给予适当补偿。

2009年工程开工，第二年10月小区初步建成，2011年4月开发商以每亩32.7万元拍下旧村村址。

看似顺利的旧村改造因村“两委”换届选举竟变得遥遥无期。2011年后鲁村换届选举，村民王绍斌先后当选村长和书记。王绍斌当选一个主要原因就来自旧村改造。原来，后鲁村在建新楼房时规定住房分配人均30平方米，王绍斌以向邻村伊家村看齐为号召取得村民信任走马上任。王绍斌告诉记者：“和我们一河之隔的伊家村地不如我们多，过去还从我们村借路走，人家分配是人均40平方米。我们原先的分配方案老百姓自然不认可。”按照桓台县规定，旧村改造时村民分配新楼房最高上限为人均40平方米。

嘉辰置业董事长陈军说：“新的村‘两委’换届后，总是拖着找种种借口不与我们结账验收，后鲁村旧村改造我们先期垫付了2000多万元。”

陈军透露，王绍斌不肯结账，真正原因是想让嘉辰置业再给他们盖几栋楼，达到全村人均40平方米的条件。这一说法也得到王绍斌的默认。但陈军认为现在已经和后鲁村委没有了默契，一分钱也不敢再投。

王绍斌认为自己这样想无可厚非。“他们给我们盖楼就是为着拿那76亩地，现在这块地多值钱了！”

对此，张建民不以为然。他说：“你不能看这地现在值钱了就有想法，人家当时拍下来是有眼光。”

闹到后来，甚至发生村民在村“两委”支持下哄抢新房和开发商械斗。

张建民认为现在这种状况实在是两败俱伤。他说：“镇里多次找他们召开协调会，光我就和他们开过好几次。我们的意见很简单：迅速验收审计，涉及谁的问题找谁解决。”

他多次表示，农村事情复杂，什么事情都要村民大会通过，镇上无法越俎代庖。

桓台城镇化遇阻

张建民对记者说：“我实话告诉你，我们现在有3个亿的亏空。”但他同时表示对此并不担心，“因为地价还在涨。”他举例说，最近刚从省国土厅手续办回来的136亩地，起步价就是每亩150万元。

果里镇是桓台县旧村改造矛盾最突出的一个镇。原因就是这个镇与淄博市的张店区只隔着一条济青高速，县里同时把开发区放在这个镇。土地可谓寸土寸金。不仅是后鲁村，其他许多村庄已经多年没有可再征用的土地。

2008年起，桓台县连续二年出台《关于加快旧村改造的意见》等文件，其中最关键的一条是，“将1999年以来按村以征用土地的10%用于旧村改造”。张建民解释说，这个政策依据的则是山东省出台的旧村改造八字方针：异地生财，融资建房。说白了，就是通过拍卖土地融资为农民建房。

果里镇共有65个自然村庄，迄今有9个村旧村改造，2009年县财政通过县投融资公司贷款8亿元用以前期垫资，“但这个钱要还的。土地卖掉后要给银行还本付息。”张建民强调说。但四年后除后埠村完成外其余8个村因各种原因搁置。

分析搁置的原因，张建民认为，一是后续资金没有跟上，果里镇旧村改造从县里共获得启动资金2.5亿元，但此后再没有资金投入，许多楼房无力再建。而后续资金应该是通过土地拍卖陆续筹集，但这两年经济形势不好，导致挂牌交易滞后。张建民说，测算下来，现在还有3个亿的亏空，但不担心之处在于，房地产虽然不好，但地价仍然在涨。原先30多万一亩的土地现在已经上涨到100万甚至150万元一亩。“现在关键的问题是要抓落实。”

旧城改造进展缓慢也与开发商利益得不到保障有关。张建民介绍说，过去为吸引开发商参与旧城改造在土地出让上会有一些倾斜，现在一律实行招拍挂，开发商得不到任何照顾。他说：“县委书记现在也不能说给谁就给谁。这样一来，开发商干嘛要绕一圈先帮你建房再取得土地？”

也不是所有的镇都像果里镇这样，远离城市的马桥镇旧村改造就进行得有条不紊。截至2012年底全镇35个自然村已基本完成旧村改造。但马桥镇并不具有代表性，该镇有两家全国500强企业，镇上有足够的财力进行旧村改造。

果里镇则更多的代表着村镇旧村改造的现状。对于果里镇四年仍未完成第一批的旧村改造，张建民也是忧心忡忡。他说：“建设成本在加大，建设周期拉长，老百姓不耐烦，我们也不可能就这样拖下去。年后县里会出台新的政策。”

张建民透露，新政策很可能借鉴龙口经验。他认为龙口经验的成功之处就是将旧村改造所需土地和相关经营性土地同时整理出来提供给招拍挂的开发商，开发商则要优先将旧村改造楼房建造完毕。

城镇化背后的实质

从一个全景的视角，可以看出桓台县城镇化的实质。

桓台全县土地总面积5.1万公顷，其中农用地不到3.7万公顷，建设用地1.2万公顷，其他用地2000多公顷。桓台是农业大县，农业用地原则上一分不能动，所谓其他用地，属于湿地河流等，现在桓台最大的湿地已开发成湿地公园，唯一可以动的就是这1.2万公顷的建设用地。

建设用地包括城镇区域和农村居民点用地。城镇区域虽然也有可挖掘之处，但农村的空闲村落却是桓台可利用土地的最大亮点。

2008年农村居民点用地5305公顷，占建设用地的44%。虽然48万桓台人名义上农业户口有40万，但同年桓台县组织的实地调查中发现，当时农村闲置和空闲的宅基地就有720公顷，接近11000亩；同时依然居住在农村的人口中，人均居住面积达188平方米，远超山东省平原地区户均200平方米的控制标准。

而另一方面，城镇建设用地供需矛盾十分突出。根据《桓台县城乡建设用地增减挂钩规划》预测，到2020年该县将新增工矿用地接近3000公顷，而市级规划下达的指标只有三分之一，也就是1000公顷多一点，缺口达2000公顷。而这个缺口完全可以通过旧村改造补充。

桓台县算过一笔账。全县如果192个村落全部整理完成，按每户7万元、共7万余户，每亩8000元、需整理的土地3850公顷计算，费用为45.98亿元。在这之中能转化成为建设用地的大约为2700公顷约4万亩，如果每亩纯收益为15万元，这部分收益就能达到60亿元。

虽然算起账来政府包赚不赔，但旧村改造却非一时之功。张建民介绍实施旧村改造的前提有两个：一是村里的“两委”班子必须得力，二是全体村民必须签字同意。“过去是95%以上愿意就行，现在必须要100%同意。”张建民说：“农村的情况复杂。我们是一个村一个做法，这9个进行改造的村都不一样。县委县政府的意见就是哪个村成熟哪个上，不成熟就放一放。”