推进资源枯竭型城市转型 黄石“背水一战”闯新路

原标题：推进资源枯竭型城市转型

“百里黄金地、江南聚宝盆”。历史上，黄石因其丰富的煤、铁、铜、钴、金、锶、铅、锌、硅灰石等矿藏，成为中华民族青铜文化的发祥地。

一个多世纪前，湖广总督张之洞在这里创办汉冶萍公司，一批钢铁、水泥、煤炭企业随之诞生，拉开了近代中国民族工业的序幕。新中国成立后，黄石成为我国重要的原材料工业基地，被誉为“江南明珠”。几千年生生不息的矿冶之火，铸造了黄石“矿冶文明之都”的辉煌，也使其走到了“矿竭城衰”的边缘。

2009年3月，黄石市被批准为全国第二批资源枯竭城市转型试点。

以此为契机，黄石“背水一战”，积极探索转型发展之路。几年间，在省委、省政府的坚强领导下，在省发改委、省财政厅、省国土资源厅等省直部门的大力支持下，黄石大胆创新、勇于担当，艰辛探索，改革取得初步成效。

2011年1月，黄石被“中国经济论坛”评为“2010中国十大经济转型示范城市”，此前还获得“中国人居环境范例奖、国家园林城市、国家新型工业化示范基地”等国家级荣誉，这颗江南明珠再次绽放璀璨光芒。

繁华之后的困境

黄石因矿而生、因矿而兴，是一个典型的资源型城市。探明的矿产资源包括能源、金属、非金属3大类78种，品种占全国的28%、湖北的55%，是全国第六大铜矿基地和十大铁矿基地之一，硅灰石储量世界第一。上世纪50年代，黄石依靠丰富的资源宝藏，布局了一批大型冶钢、冶铁、水泥、有色金属企业，形成了以资源型产业为主导的经济格局，资源型产业占生产总值的比重一度高达62%。上世纪90年代以前，黄石城市规模和工农业产值一直稳居湖北省第二位，一路书写着“黄老二”的辉煌。但是，由于矿产资源的不可再生性，使黄石逐渐成为典型的资源枯竭型城市，各种伴生问题陆续涌现，加上前几年国际金融危机的冲击，城市发展陷入困境。

困境之一：矿产资源告急。资源储量大幅下降。到2007年，黄石煤、铁、铜的保有储量分别只占累计探明储量的24.3%、23%、39.7%。保有储量占累计探明储量不低于30%的矿山，仅有大冶铁矿等14座。主体矿山进入衰退期，可开采资源严重不足，服务年限都在逐年缩短。

困境之二：产业结构告急。作为典型的资源型城市，黄石产业结构以生产原材料和资源型产品粗加工为主，呈现“三多三少”的特点：资源型企业多，高新技术企业少；初级产品多，终端产品少；关联度低的单体企业多，产业集群配套企业少。三次产业比重失衡，重工业太重、轻工业太轻。每当宏观经济“转冷”时，经济发展随之陷入“低谷”，企业生产经营难以为继。

困境之三：发展空间告急。黄石同全国其他资源型城市一样，先有工厂，后有城市，形成了先生产、后生活的城市建设指导思想，整个城市以工矿和企业为中心来布局，城市形态和设施配套不完善，缺乏明确合理的功能分区。城市发展、工业发展均无空间。

困境之四：民生问题告急。矿产资源枯竭，带来相关企业关停，导致黄石涉及民生问题的“四个压力”加大：就业和再就业压力加大。20世纪90年代末期至今，全市隐性失业率一直居高不下。截止2008年，黄石市下岗职工人数累计达到10万多人。社会保障压力加大。2005年以来该市每年新增退休人员8000余人，市内本级企业基本养老保险基金收支缺口累计高达3.5亿元。职工脱贫压力加大。2008年，黄石城镇居民人均可支配收入为12734元，比全省平均水平低3047元；市区享受城市最低生活保障的人数达到36174人，低保金月平均标准仅为230元。城市建设压力加大。据统计，全市实施城市道路改造和基本的配套设施改造所需资金高达300亿元以上，这是一笔不小的数目。

困境之五：生态环境告急。矿产资源的大量开采，给黄石生态留下了千疮百孔的矿山、灰尘弥漫的山道、伤痕累累的土地、长满荒草的坑口。一是地表植被破坏严重。需要治理的矿山植被面积约7平方公里，共有开山塘口400多处，工业尾砂库153座，占全省三分之二。二是地质灾害严重。据不完全统计，2003—2008年，黄石塌陷面积59.1万平方米，地面沉降1.4万平方米，滑坡335.7万平方米，发生采空区塌陷的矿井有34处，泥石流、地裂等地质灾害也有不同程度的发生。三是环境污染严重。长期沿袭高能耗、高污染、高排放、低产出的“三高一低”的生产和消费模式，对大气、水等环境造成严重污染，黄石由此戴上了“光灰城市”的帽子。2008年，全市万元GDP综合能耗为2.31吨标准煤，居全省第一位，节能减排任务十分艰巨。

此外，随着资源型产业衰退，城市发展、民生改善、产业接续、生态补偿、环境修复等方面公共支出加大，黄石财政支付常常“捉襟见肘”。以2008年为例，黄石市本级地方一般预算收入仅为7.98亿元，根本无力承担资源枯竭带来的环境治理、企业搬迁、职工安置等巨大的资金需求。

“背水一战”闯新路

如何从困境中突围？黄石的答案是“转型”。“面对资源枯竭，面对国际金融危机，我们别无选择。惟有转型，黄石发展才有出路；惟有转型，才能找到一条新路；惟有转型，才能杀出一条血路。”

市委、市政府冷静分析、沉着应对，果断提出“发展大产业、打造大园区、建设大城市”的“三大战略”，走出了一条以“理念、功能、创新、民生”五位一体，全方位转型发展的新路子。

经验之一：坚持以组织领导为保障，凝聚城市转型合力。

思想是总开关。发展要转型，首先思想要转型，最难的是思想转型，最根本的也是思想转型。

2008年以来，市委、市政府组织全市上下开展解放思想大讨论，在提升发展理念上取得了重大成果。全市上下深刻认识到，“资源枯竭带来的严峻形势既是挑战也是机遇，只有危中寻机、转型发展，才能浴火重生、再创辉煌。早转型、冲出重围、柳暗花明；不转型，坐吃山空、山穷水尽”。

随后，成立了由市委、市政府主要领导为组长和副组长的“黄石市资源型城市转型工作领导小组”，负责全面指导协调全市城市转型工作，并出台《具体责任分工方案》，将目标任务分解落实到领导小组26个成员单位。

同时，坚持顶层设计，精心编制了《黄石市资源城市转型与可持续发展规划》及16个配套专项规划，形成了“1+16”的规划体系，为推进转型提供有力的规划指导。

在用好用活国家财力性转移支付、国开行城市转型专项贷款试点等政策的同时，省政府出台了《关于促进资源枯竭城市可持续发展的实施意见》，省预算内投资3年安排黄石发展项目164个、资金1.95亿元。市委、市政府出台了《关于加快推进黄石市资源型城市转型的意见》等一系列政策文件，并在自身财力困难的情况下，通过多种途径3年支出56.05亿元与城市转型项目进行配套。

经验之二：坚持以改革创新为动力，突破城市转型瓶颈。

资源型城市转型的过程实质就是改革创新的过程。为推进转型发展，黄石打开思想之门、思变之门，以“先行一步”的进取姿态，奋力推进改革创新。

积极探索生态补偿机制，在全省率先建立了矿山地质环境恢复治理备用金制度，近三年累计缴存备用金8000多万元。

探索建立衰退产业援助机制，支持企业“走出去”探矿采矿，实现采矿权有偿价款8亿多元，实施省、部级找矿项目16个，支持大冶有色等企业收购控股省外、境外5座矿山，拓宽了企业生存空间。

创新用地保障机制。积极争取开展全国第二批城乡建设用地增减挂钩试点，率先探索工矿废弃地与建设用地补偿平衡机制，全市复垦矿山废弃地2.7万亩，争取增减周转用地指标5025亩，实施土地复垦整理新增耕地3.99万亩，有效保障了项目建设用地

创新投融资体制。先后引进4家银行分支机构，将市中小企业担保公司资本金由2亿元扩大到3亿元，建成城市投资、交通投资、房产投资、旅游投资、水利投资等五大融资平台，共融资近百亿元，成功发行市城投公司10亿元、大冶有色7亿元企业债券。

创新园区开发模式。探索建立“融合驱动”、“托管带动”、“共建互动”、“飞地联动”等开发模式，积极筹建黄石城西联合省级工业园，加快融入“武汉城市圈”；通过托管的方式，有效地加快了黄金山工业新区开发建设；通过建立棋盘洲新港物流园市、县共建共享的联合开发体制。

创新行政管理体制。通过合并“民情快车”、“书记信箱”等信访网络资源，整合了行政资源；在两个城区开展城区管理体制改革试点，压缩行政层次，实现了扁平化管理。实行“两集中一代办”制度，即：部门审批权限向一个科室集中、服务窗口向行政服务中心集中、投资项目全程代办，再造了审批流程。

经验之三：坚持以项目建设为载体，强化城市转型支撑。

黄石市注重把战略、规划细化为具体的项目，围绕“三大战略”，实施了“四个一批”重大项目，策划建立并组织实施计划总投资2310亿元的重大转型项目，有效支撑了城市转型。

实施一批传统产业改造项目。围绕推进黑色金属、有色金属、建材、能源四大传统支柱产业的改造升级及延伸配套发展，策划了总投资252.8亿元的19个重大项目，其中新冶钢460和273、中铝华中铜业高精度铜带板等重大升级改造项目已建成投产。

实施一批接续替代产业项目。围绕培育装备制造、纺织服装、食品饮料、化工医药、现代物流等接续替代产业，策划了总投资885.2亿元的94个重大项目，东贝高效制冷压缩机研发生产基地、劲牌保健酒基酒四期等一批重大项目先后开工建设，阳新宝加鞋业、红星美凯龙等一批项目已建成投产。

实施一批城市基础设施项目。策划了总投资820.5亿元的52项重大基础设施项目。其中，鄂东长江大桥建成通车，大广、杭瑞、黄咸高速、武黄城际铁路、棋盘洲新港相继开工建设。实施了金山大道等道路改扩建项目和管网改造等配套设施项目，实施了场馆建设、环湖沿山景观建设等60多个重点建设项目。

实施一批生态修复治理项目。策划了总投资253.3亿元的26个重大生态环境建设项目，启动实施了长江黄石段、磁湖、大冶湖、保安湖、网湖“一江四湖”重点江河湖泊的综合治理，实施了15个开山塘口治理、矿区治理、板岩山地质灾害治理工程，完成有色反射炉改造、黄金山垃圾焚烧发电、磁湖145个排污口截流等项目，建成污水处理厂7座。

实施一批改善社会民生项目。策划了总投资98.2亿元的社会事业和民生项目，总投资3.6亿元的市体育馆等“三馆一中心”基本建成，棚户区改造、异地搬迁扶贫等一批民生项目相继实施。

经验之四：坚持以完善功能为重点，夯实城市转型基础。

通过加快产业集群发展、园区开发、科技创新、城市建设、改革试点五大进程，重塑黄石在区域发展中的比较优势。

加快产业集群发展进程。以八大产业集群（黑色金属、有色金属、高新技术、建材、纺织服装、机械制造、能源、食品饮料）和重点骨干企业为依托，大力推进产业链延伸加工及配套发展。

加快园区开发进程。以长江经济带新一轮开放开发为契机，形成“一核（国家级经济技术开发区增长核）“一带”（沿江百里经济带）“一轴”（106国道、武九铁路、大广高速发展主轴）的发展新格局。

加快科技创新进程。近三年，实施重大科技专项320多项，开发高新技术新产品327个，其中50个达到国际先进水平，184个达到国内先进水平，20项产品技术水平和综合竞争力居国内第一，华新、东贝、三环锻压等3家企业先后获全国科技进步二等奖。

加快城市建设进程。按照“南向融合、东西开拓、环湖开发、沿江发展”的思路，努力建设建成区面积跨160平方公里、人口跨160万的区域性特大城市。同时，统筹推进城市基础设施改造升级，全面加快大交通、大港口、大物流建设。

加快改革试点进程。推进全国棚户区改造公共租赁房、创建创业型城市、3GTD-CDMA电子政务应用、科技进步示范市、知识产权示范城市、城乡建设用地增减挂钩试点等国家级试点任务，探索解决资源型城市长期积累的体制性、机制性矛盾，不断增强黄石转型发展的活力。

经验之五：坚持以改善民生为根本，彰显城市转型成效。

近年来，黄石通过多种途径，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源型企业平稳退出和社会稳定，先后累计回购企业不良金融债权50余亿元，为企业减轻债务包袱43亿元；争取中央医疗保险补助资金2.39亿元，解决了关闭破产国有企业退休人员医保问题；通过向196家企业返还土地出让金5.29亿元，弥补了职工安置资金缺口。

以创建全国创业型城市为抓手，为创业者提供全方位、多元化、专业性服务，近三年共向各类创业者累计放款1.5亿元，全市新增创业成功1.3万人，带动3.2万下岗工人重新上岗。

建立健全社会保障“五险”合一机制，全市城市低保保障标准由2007年的180元/月提高到了330元/月。建立城乡贫困群众医疗救助制度，近三年共支出医疗救助资金2790万元。

积极探索棚户区改造与公租房结合的办法，创新了“五个一”住房保障模式（多项产品一个篮子归并，多股力量一个平台汇集，多类群体一个口子保障，多种需求一个通道转换，多种标准一个杠杆调节），近两年，筹集资金6亿多元，解决了近4000户低收入家庭住房困难。

加快完善教育、文化、卫生、体育等公共服务体系，近三年来全市累计完成社会事业基础设施投资38.95亿元，先后实施了一大批基础设施建设项目。

转型发展见成效

经过近几年转型发展的探索，黄石经济社会发展有了新变化，确立了科学发展的新路径，增创了区域发展的新优势。

主要经济指标转好向上，综合实力逐步增强。2010年，全市地方生产总值690.12亿元、规模以上工业增加值353.78亿元、全社会固定资产投资474.06亿元、地方一般预算收入34.1亿元，同比分别增长15.7%、23.5%、38.19%、31%，总量比2007年分别增长42.4%、54.77%、1.64倍、79.01%。

产业结构逐步优化，竞争能力得到提高。2010年与2007年相比，二产业占GDP比重提高了1.8个百分点，采掘业及原材料加工业占工业的比重下降了6.04个百分点。2010年，黑色金属、有色金属、建材三大传统产业规模分别突破280亿元、340亿元、120亿元；接续替代产业不断发展壮大，特色装备制造、新材料产业规模均突破100亿元，培育了劲牌保健酒、东贝制冷压缩机、登峰换热器、三环锻压数控机床等一批中国名牌产品。

一批重大交通基础设施、市政基础设施相继建成和开工，城市承载、聚集、辐射能力不断增强，大冶市区与黄石市城区一体化发展进程加快，现代化大城市发展格局初步形成。2010年，全市城镇化率达到52.0%，比2007年提高1.59个百分点；城镇建成区面积达到133.4平方公里，比2007年增加5平方公里。

民生难题逐步解决，群众生活得到改善。近三年，全市城镇累计新增就业16.15万人。2010年，全市城镇登记失业率为4.17%，比2007年下降了0.13个百分点，连续三年控制在4.5%以内；2010年，全市“五险”参保总人数达到239万人次。城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别由2007年的11151元、3742元提高到2010年的15460元、5525元，年均增长11.51%、13.87%。

修复治理工程加快实施，生态环境逐步好转。近三年来，全市共完成地质灾害、地质环境、矿山废弃地复垦、增减挂钩等治理项目总面积21.9平方公里。全市单位生产总值综合能耗由2007年的2.18吨标煤下降到2010年的1.83吨标煤%；二氧化硫、化学需氧量排放量分别由2007年的9.995万吨、3.34万吨下降到2010年的7.6万吨、3.01万吨。2010年，磁湖水质Ⅲ类达标率达到83.7%以上，长江黄石段饮用水源断面及富河饮用水源地水质达标率100%；全市空气环境质量优良天数连续两年达到320天，比2007年增加16天。

不过，资源型城市转型是一个长期、艰巨、复杂的过程。黄石人坦言：尽管近年来的转型工作付出了巨大的努力，并取得了积极的成效，但转型之路还很长，存在的困难和问题还不少。比如：城市可持续发展能力还十分脆弱，对资源的依赖还未能从根本上摆脱；社会民生保障仍存在较大压力，困难企业历史遗留问题尚未完全解决，棚户区改造任务仍然艰巨；生态环境治理任务十分繁重。

黄石市表示，下一步，将在国家和省里的支持、帮助下，深入推进资源型城市转型，努力使黄石加快迈入可持续发展轨道，成为全国资源城市成功转型的示范城市。

具体目标位：按照高于全国、全省平均水平，实现“1234”的总体目标。即“一个提高”：城乡居民收入和生活质量明显提高；“两个下降”：万元生产总值综合能耗和二氧化碳排放量下降到省定要求；“三个翻番”：规模以上工业增加值、固定资产投资、地方一般预算收入在2010年的基础上翻一番，分别年均增长18%、25%、15%以上。