肖钢：大力推进监管转型

二、监管转型的主要任务

（一）进一步精简行政审批备案登记等事项

2002年以来，我会分批次共清理取消了138项行政审批事项。总体来看，改革力度很大，但目前审批事项还是偏多。 

行政审批制度改革是推动监管转型的基本前提。目前，我会已经确定未来3年将继续取消21项行政审批事项，有些今年就要取消。下一步，会机关要继续研究进一步取消和下放审批事项，规范审批事项管理。对派出机构、交易所、协会和会管单位的审批备案等事项，按业务条线列出清单，由会机关业务部门商相关单位进行甄别清理，在今年6月底前完成。 

总的原则：一是会机关及派出机构凡法律法规没有规定的行政许可审批事项，一律取消；二是会机关及派出机构非行政许可审批事项清理规范后该取消的取消，该调整的调整，逐步废止非行政许可审批事项；三是会机关及派出机构在其他行政管理行为中，不得以任何名义或任何方式实施或变相实施行政审批；四是系统各单位凡没有法律规定的各类事前备案、报告等事项，一律取消，确有必要的，改为事后备案；五是系统各单位对审批事项以外的登记、考试、验收等事项以及要求市场主体报送的数据表格、资料等文件进行全面清理，提出废除、整合、简化的意见并予以公告；六是系统各单位所有审批备案事项，都必须公布标准、流程、期限和方式，不公布的不得实施。 

对于清理后继续保留的行政许可事项，要做好评价工作，提出“去、留、改、并”的建议和意见，为深入推进行政审批制度改革提供决策依据。会机关和派出机构要开展许可事项自我评价，协会、交易所、投资者保护基金要组织开展社会评价，提出每个项目的保留、取消、调整、合并、下放的具体意见，并抓紧研究制定工作方案，认真组织落实。 

（二）推进股票发行注册制改革

注册制改革是推进监管转型的重要突破口，牵一发而动全身，必将带动和促进其他方面的改革。目前对于注册制的内涵，大家的看法不尽相同，不同国家和地区的做法也不完全一致。但都有一个共同特点，就是股票发行审核以信息披露为中心，监管部门不对发行人进行价值判断，发行人和中介机构对信息披露的真实性和准确性负责，发行时机、价格由发行人和中介机构根据市场情况决定。 

当前，我国已具备了向注册制过渡的基本条件。但实施还需要一个过程，并且要以《证券法》修改为前提。要抓紧制定过渡期安排，做好今年的新股发行审核工作。 

初步设想，注册制改革总的思路是：证监会依法设定和核准股票发行及上市条件，统一注册审核规则。发行人是信息披露第一责任人，其言行必须与信息披露的内容相一致。发行人、中介机构对信息披露的真实性、准确性、完整性、充分性和及时性承担法律责任。投资者自行判断发行人的盈利能力和投资价值，自担投资风险。证券监管部门依法对发行和上市全程进行监管，严厉查处违法违规行为。 

在过渡期内，要全面落实《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，在现有法律框架内做好审核工作，提高发行审核效率。优化发行审核流程，清理发行审核中的备案、登记、验收等不必要的环节或前置程序。增强发行审核透明度，梳理现有的信息披露要求和审核标准并及时向社会公布，公开审核流程及审核意见，发审会过程向公众公开。 

（三）确立以信息披露为中心的监管理念

由于证券产品的复杂性、虚拟性和交易方式的特殊性，信息不对称问题特别突出，决定了信息披露在整个资本市场运行过程中处于中心和基础地位。只有确保信息真实、准确、完整、及时，才能形成合理的市场定价，发挥资本市场有效配置资源的作用；才能引导市场预期，促进理性的投融资决策和股权文化；才能及时充分地揭示和评估市场风险，提高市场运行的稳定性。因此，必须加强信息披露监管，重点打击虚假信息披露、欺诈发行、价格操纵等违法违规行为，确保市场机制有效发挥作用。 

强化市场主体信息披露的法律责任。信息披露是向社会公众作出的承诺，信息披露义务人必须严格履行法律义务，其言行必须与所披露信息一致。如信息发生变化，应当及时按规定进行持续公开披露。市场主体要强化公司治理及内控体系建设，建立健全规范化运作流程并有效执行，从源头上确保信息披露质量。保荐机构、财务顾问、会计师和律师事务所、资产评估机构要勤勉尽责，发挥好信息披露把关作用。证券交易所全面负责上市公司定期报告、临时公告等信息披露的一线监管，树立信息披露监管权威，加强自律管理。 

坚持以投资者需求为导向，使信息披露更好地为投资者服务，而不是以监管自身需求为中心。信息披露规则是否科学，不仅对投资者决策有重大影响，也直接影响信息披露监管的质量。要把满足投资者的需求作为出发点和落脚点，建立发行上市、日常监管等各个环节有机衔接的信息披露规则体系。在股票发行环节，要完善招股说明书的格式、语言和内容，针对不同行业制定适应其特点的差异化信息披露要求，增强信息披露的有效性。在日常监管环节，要把现行对同业竞争、关联交易、并购重组、再融资、公司治理、财务会计等方面的监管要求纳入信息披露监管。要根据日常监管中发现的问题，充实和调整信息披露要求，完善信息披露规范制定机制。 

在加强市场主体信息披露监管的同时，要加快建设透明证监会。秘密是公正的天敌，阳光是最好的消毒剂。证监会要维护“三公”，必须增强透明度。政府信息要以公开为原则，以不公开为例外，做到规则公开、过程公开、结果公开。要加大新闻宣传和舆论引导工作力度，强化沟通交流互动，及时解疑释惑，让市场各方充分理解和支持监管工作。 

（四）理顺监管与执法的关系

监管与执法既紧密相连，又有所区别。执法有广义与狭义之分。广义执法是会机关及派出机构执行法律、法规和规章履行监管职责的行政行为，从这个意义上讲，日常监管属于广义执法范畴，所有监管人员都是执法人员。狭义执法是指对涉嫌违法违规行为进行专门调查，并对其作出行政处罚或移交公安司法机关的行为。我们通常说的执法，是指狭义执法，即稽查执法。推进监管转型，需要进一步厘清和处理好日常监管与稽查执法的关系，证监会行政监管与交易所、协会自律管理的关系，监管措施、行政处罚措施与自律措施的关系。 

厘清日常监管与稽查执法的关系。日常监管有两方面，一个是对市场主体进行合规性与审慎性监管，主要目的是促进市场主体依法合规、稳健运营，防范机构风险和市场风险。另一个是及时制止违法不当行为，或者发现有关线索后及时移送稽查执法部门。可见，日常监管和稽查执法不是割裂的，不能两张皮。日常监管要按照稽查执法的程序、证据标准和认定条件开展检查、核查工作，提高发现违法违规线索的能力。符合立案条件的，及时立案调查或移送稽查执法部门，并采取相应监管措施，监管措施的实施要与立案调查、行政处罚有效衔接。制定日常监管和稽查执法协调工作规则，促进派出机构、稽查执法部门、日常监管部门在现场检查、适用各种措施、对外发布信息等方面的及时沟通、有序衔接和协作配合。 

厘清证监会与交易所、协会的关系。行政监管和自律管理都是市场监管的重要方式。交易所和协会既负有法定职责，也具有自律管理权限，必须严格依照法律法规和自律规则，积极主动、全面及时履行职责，不能以任何理由疏于履责，也不能回避矛盾或上交难题。证监会要大力支持交易所和协会开展工作，对于依法确需由证监会批准的事项，要明确标准、流程和期限，提高透明度。积极研究进一步增强交易所、协会权责的政策措施，激发交易所、协会活力。 

厘清监管措施与行政处罚措施、自律管理措施的关系。三类措施在表现形式上存在交叉，但其性质、功能有所不同。监管措施是对市场主体合规性和审慎性监管过程中实施的矫正性措施，主要作用是防止风险蔓延和危害后果扩散，对时效性要求较高。依据我会有关规定，监管措施包括责令整改、出具警示函、公开谴责等18种。行政处罚措施是对违法违规行为实施的惩罚性措施，具有实体性、结论性等特点，主要作用是惩戒。根据《行政处罚法》，行政处罚措施包括警告、罚款、没收违法所得、责令停业等6种。这两类措施的依据在于法律、法规和规章授权，具有国家公权力和强制性。自律管理措施是自律组织基于行业整体利益、依据自律规则对其成员实施的纪律惩戒性措施，具有自治性的特点，其依据主要是自律组织成员的权利让渡。当自律管理能够发挥作用时，行政监管一般不宜介入；但当行业利益与公众利益发生冲突、自律管理失效时，行政监管必须介入，以维护公共利益。会机关及派出机构、交易所、协会要根据自身不同性质和职能定位，严格规范实施监管措施、行政处罚措施或自律管理措施。需要强调的是，这三类措施各有所适用，并行不悖，可以相互补充但不能互相替代。要认真梳理现有监管措施，符合适用条件的，要坚决适用；同时符合立案条件的，还要及时立案或移送稽查执法部门立案调查；日常监管部门不能因为移送了稽查执法部门，就不及时采取监管措施。交易所、协会对违反自律规则的行为要采取自律措施，违法违规的要及时移交证监会，不能以自律管理代替行政监管。同时，要注意解决好同一事项多头监管、同一违规多头查处的问题，建立健全事前沟通会商机制。对市场主体行为有较大影响的监管措施的实施，要审慎评估，健全审批程序。