城镇化再思考：破解公共服务的失衡困局

探寻公共服务市场化

那么，如何解决公共产品提供不足的问题？无外乎两条思路：第一，继续增加政府在公共服务方面的投入；第二，另辟蹊径，深化改革，推进市场化，鼓励民间投资公共产品服务。

E·S萨瓦斯曾提出：“公共服务市场化可以归结为政府间协议、合同承包、支援服务、自我服务、政府服务、政府出售、政府补助、凭单制、自由市场、特许经营等模式。”发达国家在探寻公共产品供给市场化过程中，主要有如下几种模式：

合同出租。该模式主要指政府以合同的形式将公共产品的提供转让给私营企业、非盈利机构等，政府则用税收去购买公共服务并依据合同对其进行监管。英国从20世纪80年代以来，在教育、健康等领域实施了合同化承包。美国的环保署、宇航局等几乎把所有工作都交由承包商来完成。1996年，美国把能够承包出去的公共项目（100余种）全部实行合同化。

公司合作。该模式是指政府吸引私营企业参与公共服务产品的供给，私营企业以价格机制来实现投资回报。美、英等国在自来水、天然气、电信等公共服务领域已经完全市场化。

非国有化。该模式的核心在于将国有公共企业和公用事业以市场化的方式转给私人经营，以此提高公共产品供给的效率。英国为了提升公共服务效率，于上世纪80年代将航空、铁路、电力、城市公共交通等实行了私有化改革。新西兰在公共服务领域实行了较为彻底的私有化改革。于1986年颁布了《国有企业化》，规定提供公共产品都应该按照私营企业的方式运作。新西兰的私有化改革不仅增加了财政收入，减少了社会管理难度，而且提高了公共产品的质量。

用户付费制。该模式的主旨是引入价格机制到公共服务领域。并具有以下优点：减少了公共资源配置不合理现象；由受益者支付成本，体现了公平性；激励私营企业以较低价格提供公共产品；增加了政府的财政收入等。国外在垃圾处理、娱乐设施、住宅区服务等方面推行了用户付费制。美国普遍采取了用户付费制，其改革的方向是政府职能市场化，减少对经济社会生活的干预。

凭单制。该模式是指政府部门给予有资格消费某种公共产品的群体发放凭单，这些群体在政府指定的公共服务机构消费凭单，机构用凭单向政府换取现金。凭单制的实质是激励公共产品提供主体市场竞争，正如美国学者威尔逊所言：“市场化更有效率的根本原因在于竞争”。这也是市场化代替政治化的优势之一。美国对教育实行了凭单制改革。主要做法就是政府向纳税人提供教育凭单，学生家长则可以用该凭单自由选择在哪所学校就读，而不再局限于本街区的学校，政府按照教育凭单为学校下拨经费，学校之间存在竞争，有助于改善教育质量。

无论何种模式，解决公共产品供给不足的核心思路就是政府放权、减少垄断，减少政府干预，推行市场化改革。需要指出的是，国外公共服务市场化改革的成功固然值得借鉴；但是，西方国家在公共服务市场化进程中也暴露出了一些问题，譬如非法竞争、项目寻租等，正如欧文·休斯所言：“市场化为公共服务的改善带来了福音，但也带来了魔鬼，不应该把市场化看成是包治百病的灵丹妙药”。

公共服务改革依然要重视发展阶段、政治体制、社会状况等方面的差异，根据中国国情探索新路子。在中国公共服务市场化进程中，可以考虑成立公共服务专家咨询委员会，为政府制定公共服务发展规划提供建议，促进公共服务市场化的正向效应最大化。

历史的结论就是：要推进城镇化，就要消失城乡之间的隐形鸿沟；要消除城乡差别，就要贯彻“以人为本、公共共享”精神提供公平共享的公共服务；要消除公共服务失衡，就要结合国情推进市场化改革；要推进市场化，用延安时期的语言就是“精兵简政”，用李克强总理在两会上的话表述就是，政府应该简政放权。

中国改革开放的步伐，在短暂停顿中再次大踏步迈向前方……