城镇化再思考：破解公共服务的失衡困局

《清明上河图》展现开封繁荣的景象，画面上小贩、游人、酒家、摆渡和谐融融，这也是12世纪的中国商业城镇的缩影。

城市化是经济发展的必然结果，改革开放30多年来，中国城镇化步伐明显加快，城镇居民从1.7亿人增加到近7亿人，形成了一批有重要影响与发展活力的城市群；但是，城市病也与之俱来，那么，未来应该如何发展呢？政府工作报告明确指出，积极稳妥的推进城镇化，城市率要从目前45.5%提高到51.5%。城市化发展的方向有两个，第一，大城市化；第二，中小城镇化。显然，中国选择了后者。

那么，城镇化又如何推进呢？城镇化不是征收农民土地而将农民赶往城镇，不是修建高楼林立的新城镇。李克强总理强调，中国的城镇化是以人为本、公平共享的城镇化。要贯彻落实“以人为本、公共共享”的精神，就要切实消除城乡之间的鸿沟。

城乡差别问题多年悬而未决

可以讲，消除包括城乡差别在内的“三大差别”提了许多年依然未能彻底解决，其中既有经济发展水平的缘故，也有政策的原因。上世纪50年代末限制农村人口自由进入城市，这过程到80年代结束了。随着改革开放的推进，尽管农村人口可以流动到城市、沿海；但是，户籍制度仍然存在，城市居民和农村居民利益相对固化。目前，城市公共服务及投入是根据城市居民人数而确定的，这必然导致生活在城市中的农村户籍人口无法享受到应有的城市服务，看病难、读书难问题随时出现。这种城市公共服务需求与提供之间的矛盾随着经济的发展及城市规模的扩大，不仅未能解决，而且日趋激化。

中国古代的城市都有城墙、护城河，城市与农村的这条鸿沟是有形的、明显的。当今的城市虽拆除了围墙，填埋了护城河；但是，城市与农村之间也有一条无形的鸿沟——那就是城乡公共服务失衡。故而消除城乡之间的这条隐形鸿沟，城镇化才有望推进。

近日，中国社会科学院发布的《社会保障蓝皮书》调查显示：中国社保体系的碎片化和双轨化正固化城市群体之间的身份隔阂。这不仅来自于机关事业单位与企业职工最高达50倍的养老金待遇差，更重要的是，中国目前的社保体系无法适应农民工高流动性的需求，加剧了农民工在城市的边缘化。究其原因，中国在经济高速发展的同时，未能构建起完善的基本公共服务体系，基本公共服务非均等化现象严重。

基本公共服务大致包括四个方面：基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务。基本公共服务均等化意在使流动人口及其家庭可以享受到与城镇户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护，其中，重点包括住房、子女教育、医疗、社会保障等方面。图1对基本公共服务的均衡与失衡作了说明。其中，实线表示经济发展与公共服务保持一个稳定的增长趋势，即公共服务均等化；虚线表示在经济获得快速发展的同时，公共服务的发展却相对滞后，即公共服务非均等化。

自改革开放以来，中国的公共服务体系建设取得了较大进展，但是，由于长期以来地方政府强调以经济建设为主，其公共服务以及社会管理职能缺位，对公共服务的财政投入不足。特别是近年来，由于受“GDP政绩观”的影响，大多数地方政府热衷招商引资，引进项目，将大部分财政收入用在城市建设、产业园区建设等经济发展方面，这对推动中国城镇化、工业化进程起到了积极作用，但是，对公共服务以及社会管理等民生方面的财政支出却偏低，导致公共产品供给不足。公共服务问题实质上是公共财政问题。表1列举了2001年到2011年国家财政总支出和文教、科学、卫生支出以及文教、科学、卫生支出在国家财政总支出中的比重。可以看出，2001年到2011年，文教、科学、卫生支出在国家财政总支出中比重呈现增长趋势，但均低于25%。虽然2001年到2006年国家经济建设费用在国家财政总支出中的比重呈下降趋势，但比重均高于25%。显然，政府对公共服务的财政投入偏低，公共产品供给短缺也就不足为奇。