枣庄土改大户跑路：土地流转背后隐现监管漏洞

基层土地监管的逻辑

在枣庄市的土地流转抵押贷款流程里，在撬动银行资金、实现土地融资环节，金土地融资担保起到了关键性作用。

在公司网站的介绍里，枣庄市金土地融资担保是按照“政府引导，市场运作”的原则，由枣庄市政府注资1亿元人民币，为农村土地使用产权制度改革、国家农村改革试验区建设服务目的而组建的，主要职能是提供各类相关担保服务。

在枣庄农村，流转土地之后，要想得到流转土地的抵押贷款，大致需要经过以下程序：土地流转完成后，申请人向所在乡、镇的农村信用社分社提出申请，分社进行第一次资格审核，认为符合标准后，向其所在区的金土地融资担保工作队提出担保要求，该工作队联合区农经局或当地乡镇经管站进行第二次资格审核，最后，金土地融资担保进行最终审核，如同意提供担保，则申请人可顺利得到银行贷款。

在这个运作链条里，三次审核共涉及村、镇、区、金融机构等六个监管主体，但看似严密的多重监管和多方审核之下，风险却也同时存在。

漏洞在哪？《每日经济新闻》记者先到了阴平镇政府。阴平镇经管站新上任的赵站长对此略感委屈，“在我们的职能范围内，要求做的审核工作我们都做了，我们按照要求审核了邵长宝的各项资质，包括他的合作社雇佣的专业会记做的账目，都是符合标准的，从账面看，没有风险可能。”

一位峄城区政府人士则认为，此事吊诡之处在于邵长宝在利用土地抵押贷款之前已有200万元银行欠款，“案件未查明我们还未能知晓这200万元债务的性质，但为何在其有200万元债务的情况下首次资质审批依然通过？”矛头指回阴平镇和金陵寺村业务直管部门。

杜维环持相同看法，“最重要的监管责任应落实在第一次审批即农村信用合作社金寺分社身上，以及镇经管站，因为贷款审核不够深化细致，其是否有银行未还欠款能说明其信誉度，这是深层次的风险。他们是最基层的业务主管单位，乡里乡亲的彼此情况十分熟络，有异常的话他们应该觉察到并让我们知情。况且300万元的贷款，怎么能一次全部发放？”

但阴平镇政府一位工作人员认为，“对资金风险的把握应该由金融机构负主要责任，毕竟钱是他们的，其次村干部也应该负责，毕竟乡镇政府直接干预经营是不合适的，而且实际情况也是金陵寺村原村书记与邵长宝联系最多”，皮球踢给了村干部。

在金陵寺村，多数村民与《每日经济新闻》记者谈论起邵长宝的“跑路”，“想不到”是出现最多的词汇，“同在一个村里认识几十年了，有的还是从小一起长大的，很多人跟他都是亲戚关系，他跟村书记关系特别好，还给村里修了桥，怎么也想不到他会突然跑了！”

实际上，各方口中“应该负起重要责任的”金陵寺村原村书记王培福于2013年初病逝，随后几个月内金陵寺村因新书记尚未上任，银苗粮食种植专业合作社的实际情况无人向镇政府汇报，而另一位“重要责任人”阴平镇经管站原站长褚某也在邵长宝“跑路”前调任别处，最基层的业务管理部门一时上下无人。

阴平镇政府宣传委员陈先生告诉记者，“邵长宝事件的确有其偶然性，各种监管不利条件同时发生，造成了漏洞”。

也因此，邵长宝事件发生后半年里，除金土地融资担保原董事长主动请辞外，再无一方主动担责。

在邵长宝的个案里，耐人寻味的一环在于：由于金土地融资担保要求申请人提供“反担保”，邵长宝因而利用由自己妻子任法人的“银苗兔业”担保自己欲申请贷款的“银苗粮食”，而这一明显不合理之处，竟然在各方都以为对方会对其业务内审核负责的假设下，先后通过了各级资格审查。

枣庄试点的教训

于荣华告诉《每日经济新闻》记者，枣庄试点没有经验可以遵循，出现问题是正常现象，关键是要就问题找出对策，上升为可供推广和复制的试点经验，不能以偶然性为由一推了之。

于认为，在承包经营权实现担保、抵押权能的基层制度设计中，应该对风险进行二元化认识，对不同性质、不同级别的监管主体划定明确的责任认定，同时基层政府自身要抑制追求“先进典型”政绩的冲动。

于荣华说，“一种是经营性风险，如天灾、价格波动等，这就要求对何为不同主体的‘适度规模’经营有清醒的认识；一种是非经营性风险，如个人信用问题，这类风险也是最难管控的，因此镇级和村级组织需要参与到信用评定中，今后要由镇经管站出具申贷企业及其反担保企业的关系鉴定书，并且对辖内合作社施行账户统管，区级政府应加强抽查”。

于荣华还设想，比照国家专项补贴的发放方式，土地流转抵押贷款的款项发放后由乡镇经管部门管理起来，核实资金用途，但他坦承，“这也可能给基层政府带来寻租空间，具体措施还应该再细琢磨”，另外，加大对村民宣传力度，设立微博、微信等信息渠道，发挥民间监督的力量，邀请村民参与到对本村合作社的监督中来。

阴平镇宣传委员陈先生则认为，“邵长宝的合作社是邵的一言堂，合作社多数资金行为没有开会表决等流程，我建议各镇级组织今后要加大对辖内合作社的规范力度，并建立信用考评体系，将这类不合理行为纳入进去，给负分。”

“今后要加强贷后资金监管、完善贷后跟踪措施，”杜维环告诉《每日经济新闻》记者，“贷前调查是重点，对借款人的人品、信誉、产品和抵押品都要做到谨慎、真实的调查，贷中审核要对贷前调查的情况进行风险评估，决定是否提供担保，贷后要每月都调查一次借款人的生产经营情况和贷款用途，制定跟踪调查表。”

但对于担保公司而言，邵长宝跑路事件带来的不仅仅是总结经验这么简单。

记者在一份金土地融资担保向枣庄市财政局的汇报材料里看到，“6月21日……峄城区经侦大队未予立案处理；6月25日，向枣庄市公安局经侦支队报案，于7月5日转至峄城区公安分局经侦大队受理，公司几经催促，此案至今没有可靠消息。”

一位金土地融资担保工作人员告诉《每日经济新闻》记者，他们认为因其是担保人且已按照担保比例偿还了银行250万元，所以此案在追捕中似乎有些“力度不足”。

鉴于此，谈及枣庄金土地融资担保有限公司原董事长主动请辞的事情，杜维环忽然在记者面前有些激动，“我今年53岁，新来的董事长57岁，我们都是在财政、工商系统做了一辈子的人，这个事情我们一定要追查到底，”末了又加重语气，“我们已经决定，待手头事情处理完，我俩将集中追查邵长宝事件，一定要把它澄清。”

山西财经大学吴世斌教授认为，邵长宝事件并不与中央推行的土地改革政策相抵触，而是应该从银行角度考察实现承包经营权担保抵押权能过程中容易发生的缺陷，基层政府更应关注对合作社制度建设的监督和合作社成员考察，避免“空心合作社”、“假合作社”的危害。

邵长宝个案存在的风险

其一：邵长宝在利用土地抵押贷款之前已有200万元银行欠款，在此情况下首次资质审批依然通过，金土地融资担保副总经理杜维环认为，“最重要的监管责任应落实在第一次审批即农村信用合作社金寺分社身上，以及镇经管站，因为贷款审核不够深化细致，其是否有银行未还欠款能说明其信誉度，这是深层次的风险。”阴平镇政府一位工作人员认为，对资金风险的把握应该由金融机构负主要责任，其次村干部也应该负责。

其二：邵长宝利用由妻子任法人的“银苗兔业”担保自己欲申请贷款的“银苗粮食”，存在不合理之处。