潘英丽：中国金融结构需要大调整

第三，银行体系内部存在着国资背景大银行主导与民营小银行缺失的结构失衡。

人民银行公布的数据显示，七家大型银行(四大国家控股银行加交通银行、国家开发银行和邮政储蓄银行)的总资产接近银行总资产的60%，如再加上其他全国性银行，占比超过银行总资产的88%。这种格局是过去数十年政府为推进工业化战略，实施低利率政策下银行业国家垄断经营的历史遗产。

但是这种结构显然不利于中国经济比较优势的发挥，也不再适应产业结构调整和经济转型的客观要求，一定程度上还导致了逆市场化发展态势。

林毅夫从发挥中国经济比较优势的角度探讨了发展地区性民营小银行的重要性。认为中国当前经济中最具有活力和比较优势的产业仍然是劳动密集型产业，劳动密集型产业主要是中小企业，资金需求小，技术相对成熟，主要风险在于企业家的经营能力和道德风险。因此金融体系提高资源配置效率需要将所动员的储蓄投入劳动密集型中小企业，并支持有才能而无道德风险的企业家发展。小企业难以到股票市场融资，因为就其规模而言，上市成本太高;小企业从大银行获得贷款也有天然的困难：一无抵押物，二无足够的信息透明度，三无规模效益且地域分散。因此最适合为小企业提供融资的应该是地区性的小银行。地区小银行是小企业天然的合作伙伴。小银行资金规模有限只能做小企业;地域上的分散性和属地性使它们具有本地信息优势。

市场准入限制和过高的存贷款利差，导致现有商业银行的创新和进取精神不足，贷款过度向国有企业和政府项目倾斜。另外，长期以来政府采取的低利率廉价资本政策，导致了资本密集型重化工业的过度发展，经济增长创造就业的能力持续下降，这在一定程度解释了国民收入分配中劳动份额下降、企业和政府份额增长的态势。

另外，产业结构的调整和新型城镇化的发展都要求在城市创造更多服务业就业岗位，以帮助制造业更为顺利地淘汰落后产能，实现健康“瘦身”;同时也为农业和农村的现代化创造更多进城农民安居乐业的条件。而未来创造更多就业岗位的企业一定是小微企业。国际经验也为此提供了有力的证据。1980年以来，德国80%的新增就业岗位是由不到20人的小企业创造的。这在一定程度上也代表中国未来20年企业发展的方向。因此银行体系为小微企业提供信贷等有效金融服务无疑是中国经济转型和可持续发展的必要条件。

中国银行体系的一个最大问题在于国家信用担保以及微观金融风险汇聚成银行业系统性风险并最终转嫁给国家财政。国家信用担保的危害有四：其一，为政府行政干预商业银行的信贷活动提供依据。在此背景下，商业银行的贷款不同程度上成为各级政府追求短期政绩的工具，背离资源配置的效率原则，导致信贷过度膨胀和不良资产的持续积累。其二，银行信贷使用者和商业银行管理者容易孳生道德风险和机会主义，追求自身的短期利益而将长期风险转嫁给国家。其三，银行体系缺乏自身的风险消化机制，10年一次周期性地爆发系统性风险和隐性危机，挤占中央政府财政资源，削弱政府提供公共服务的能力，导致社会分化。其四，各级政府的公信力和市场信用基础难以确立和加强。因此，发展民营属地化小银行并建立健全存款保险制度的重要意义还在于为银行体系形成一个风险分散可控并能够自我消化的健康生态。

二、银行体系结构改革的主要内容和备选方案

1.增量与存量改革相结合，完善银行业内部结构。

放宽银行业市场准入限制，允许民营资本创设社区银行、县域银行和村镇银行，将是银行体系增量改革的主要内容。民营小型银行发展不仅可以为本地居民提供零售业务，为民营小微企业和农户提供支付结算和融资服务，而且可以形成经营风险的分散化和行业内消化机制。未来民营小型银行发展模式建议借鉴美国的单一银行模式，不设分支机构;不跨地区发展;并且可以探讨无限责任等多种可能的公司制度安排，以防范出资人和管理者的道德风险。

民营小型银行的发展更需要通过现有商业银行的存量调整和民营化改革来实现。从美国银行业发展的历史来看，美国银行业自上世纪60年代以来银行资产占GDP比例几乎没有增长，其在金融总资产中所占比例则从54%下降到目前的20%左右。我国银行业规模扩张已近尾声，未来其资产占GDP比例会相对稳定或下降;银行资产在金融总资产中的比重很有可能从70%下降到40%~50%。当前银行界及监管部门存在的一个认识误区是银行业资本金不足，需要追加资本。这从单个银行微观视角看是对的，但是从全行业宏观层面看很可能是错误的。整个银行业可能不是资本不足而是资本过剩(overbanking)。整个行业的资本过剩是指在市场规模和竞争条件不变的情况下，银行资本的实际收益率低于投资者要求的资本收益率。目前实施的存贷款高利差补贴很可能掩盖了银行业资本过剩的事实并导致资本过剩状态的恶化。因此，发展民营小型银行需要以银行体系的存量改革为主。

存量改革可采取以下举措：(1)允许现有小额贷款公司中规范有序、审慎经营且绩效良好的转制为不设分支机构的单一银行，以适应民营小微企业、农村农户和城镇居民对银行服务的客观需要。(2)推进全国性大型商业银行支行民营化的分拆改革试点。大型商业银行可以将部分支行出售给民营资本或转让大部分股权并保留10%~20%少数股权的方式，实现大银行业务重心的转移和银行体系的结构调整。大银行与分拆后形成的民营小银行之间的股权联系有助于促进大银行对民营小银行提供技术援助，促进两者之间业务上的分工协作和优势互补关系的发展。大银行支行民营化政策还有以下益处：可缓解现有银行资本金不足;可切断金融风险通过银行总分行制度向国家财政转嫁的通道;可适当收缩国内业务，拓展国际业务，为人民币国际化和中国金融强国建设做出积极贡献。(3)为了调动大银行进行支行分拆改革试点的积极性，并实现商业银行的差异化发展，银监会可以将支行分拆改革作为大型商业银行开展新业务和混业经营试点的前提条件。

促进民营银行发展必须以健全的存款保险制度为基础。因此中国存款保险制度建设与民营银行的市场准入应该齐头并进。该制度必须将存款保险作为所有吸收居民存款银行的法定要求。并可实施存款保险费率与银行规模正相关的定价政策，以抑制商业银行在规模上的过度扩张。目前中国大银行大都已是上市公司，并在市场压力下以规模扩张和利润最大化为经营目标。由于大而不能倒定律，大银行的系统重要性和道德风险会给银行体系带来系统性金融风险以及相关救助的社会成本。因此有必要通过规模递增的保险费率为金融系统性风险和银行危机提供社会性拨备。就上市大型商业银行的股东回报而言，大型银行破产风险相对较小，股东的股权投资收益率应与公用事业企业或准国债收益率相当。由此可见，规模累进的存款保险费率有其内在的合理性。