财税体制改革主攻点当在"支出与责任匹配"

这便是目前我国财政体制改革面临的棘手问题。事实上，即使不考虑预算外的支出，分税制改革前后，地方政府的支出都占到了全部财政支出的70%左右，地方政府本级收入减少部分空出来的就是中央对于地方的转移支付。中央对地方转移支付由2007年的1.4万亿元增加到2012年的4.03万亿元，年均增长27.1%，占地方本级财政收入的比例从2007年的59%增长到2012年的66%，成为弥补地方财政收入的大头。

再看地方财政支出情况，长期以来，地方财政支出呈现“重资本性支出、轻公共服务和人力资本投入”的结构性偏向，基本建设支出、行政管理费支出合计占比超过40%，超过教育和社会保障支出的占比。相比较，美国地方政府财政支出结构中教育支出占45%，公共福利占34%，两项合计共占支出结构的78%，而行政支出仅占5%。从这个角度来讲，我国地方政府的财政没有改变计划经济时期“建设财政”的定位，距离现代市场经济要求的“公共财政”相去甚远。从投资看，我国政府投资的比重并不高，但若将国有企业投资算上，则我国大部分投资都与政府相关。即使到了本世纪，我国政府直接和通过国有企业间接进行的投资依然占到全部投资的近一半。这其中，地方政府投资占比从2002年的80%上升到2011年的93%，而美国政府包括和不包括军费的投资都只有全部投资的14%~18%。

而且，在政府全口径收入中，除了能够统筹的政府公共预算内收入外，不能统筹的政府性基金、社保和国资预算等三项均具有明显的部门或地方色彩，透明度非常差。支出结构也能说明这一点，不明不白的“其它支出”一直占据地方政府财政支出40%以上的份额，这其中具体包含哪些内容谁也弄不清楚。财政支出之混乱和“永不满足”，一方面缘于政府“经济建设”职能与“公共服务”职能的重叠，偏离了政府公共财政职能的定位;另一方面，政府对于经济的全面干预所造成的效率低下和负担，又进一步加剧了后续政府财政支出的刚性增长，突出的就是对于企业的财政贴息、企业债务担保下的隐性负债及随后的刚性兑付等。此外，政府财政支出的不透明也是腐败问题产生的源头之一，加剧了支出的刚性增长。

另外，由于经济建设型职能没有卸掉，公共财政职能还不明确，在自身债务承担和偿还责任不匹配、举债主体地位不具备(地方政府发债一般由中央政府代理)的情况下，地方政府财政支出端的混乱，诱发了严重的债务过度承担道德风险。据国家审计署统计的数据，中国各地方政府在2010年的债务总额为10.7万亿元，仅仅过去了3年，借2009年扩大内需之名，目前地方政府的债务总额已经在15万亿-20万亿之间，增幅大约在50%-100%，大多数用在了重复产能建设、基建投资等方面，造成了不可小觑的债务危机。以鄂尔多斯为例，2012年该市810亿元的财政收入与杭州市同期财政收入差不多，但在人口上仅为杭州市的1/3，居然承担了3000亿元的债务，财政投入大多数用在了不切实际、没有税收回报的城市建设上。

因此，新一轮的财政制度改革应该关注的焦点不是财政收入的重新分配，而是支出领域的财政分权。而支出领域的财政分权关键是要定位好地方政府的职能，卸掉其经济建设的职能，回归“公共财政”职能。为此，三中全会《决定》提出，财政预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算，用意就在于此。当务之急，一方面是要将预算外的收入全部纳入预算内管理;另一方面，作为立法机构的各级人民代表大会要对同级政府所有政府性支出行为实施立法控制，并接受全体社会成员的监督;另外，还要改变上下级考核体系，在测算本地公共服务需求规模的基础上，将政府公共财政职能量化，对每年用在教育、医疗、社保等方面的支出实施刚性考核。

(作者单位：深圳市房地产研究中心)