财税体制改革主攻点当在"支出与责任匹配"

财税体制改革主攻点 当在“支出与责任匹配”

三中全会公报和决定将财政提到国家治理的高度。在重构中央地方关系以转变政府职能方面，此前社会和学界呼吁最多的是“中央向地方下放财权或给与更多财力”、“改变财权事权不匹配”的改革计划并没有提出，取而代之的是提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。这一提法超出了各界预期，而且与十八大报告中提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”也有差异。但是，正是这一差异，反映了国家未来财政体制改革的新思路和新动向。

改革开放以来，我国历次财政体制改革的核心就是财政分权和集权，关注的是财政收入在中央和地方的划分，以及中央和地方政府职能是否与这种分权相匹配，即财权和事权是否匹配。近年来为各界普遍诟病的一个问题就是，中央和地方财权事权不对等。1994年分税制改革以来，地方政府财政收入占全国财政收入的比重从分税制改革前的70%左右急剧下降到改革后的50%，但是基础教育、社会保障(养老、医疗和失业保险等)、住房保障和交通等公共服务设施等占大头的“事权”却由地方政府来承担。

由此造成的结果就是，地方政府不得不在分税制框架外寻求补充性的财政收入，即土地财政(也包括少量收费名目)。2004年“8.31大限”(经营性用地由无偿和协议出让改为“招拍挂”)之前，土地财政的表现形式就是以工业园区建设来招商引资，以低廉甚至无偿的土地来吸引外来投资，来增加地方财政收入;2004年以后，除继续维持上述土地财政模式外，借助2003年“18号文”确立房地产支柱产业地位所推动的住房市场化发展大趋势，土地财政的新模式就转换为直接的土地市场化出让金。2002年以来，土地出让金收入由2400亿上升至2011年的3.1万亿，占地方本级财政收入的比重从2002年的28%上升至65%。

但是，仅仅将财权分配和事权分配的简单对比，忽略了在框定政府职能的前提下界定和约束支出是无法适应现代市场经济所要求的财政制度的。就像一个不听话的小孩，如果不弄清楚“学习”方面的开支有哪些内容，他会将买零食、打游戏等方面的支出也统统放在“学习”所需支出范围内，并营造一个“学习”支出不断增加的情景，“学习”经费和“学习”支出不匹配的状况就永远不能够纠正。