新型城镇化道路：进步与困局

【核心提示】新型城镇化战略更加强调人口的城市化，而不是土地的城市化，而且更加强调城镇化的质量而不是速度。因此，我们认为，提出能够体现人口城市化过程稳定性的“稳定城市化”概念，很有必要。

城市化包括人口城市化和土地城市化，前者有利于增加就业和农民收入，后者有利于拉动地方经济和增加税收。这两类目标并非高度相关，所以地方政府更愿意优先实施土地城市化，并辅以失地农民进城、行政区划调整等被动式的人口城市化措施。值得注意的是，“城市化”在我国政策语言中常被更规范地表述为“城镇化”，表明中国特色的城市化道路，具有寻求大中小城市和小城镇协调发展的特征。

新型城镇化战略更加强调质量

2012年12月中央经济工作会议上提出新型城镇化道路，将“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”作为2013年经济工作的主要任务之一。新一届中央政府将新型城镇化道路，视为提高城镇化质量的有效途径。

与以往的城镇化战略相比，新型城镇化道路有三层含义。第一，构建科学合理的城市格局。即大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。第二，有序推进农业转移人口市民化。第三，坚持生态文明理念，走集约、智能、绿色、低碳的城镇化道路。比较而言，新型城镇化战略更加强调人口的城市化，而不是土地的城市化，而且更加强调城镇化的质量而不是速度。因此，我们认为，提出能够体现人口城市化过程稳定性的“稳定城市化”概念，很有必要。

城市化脚步宜适当放缓

新型城镇化道路的特点在于挖潜存量而不是促进增量。新型城镇化的三项任务都着眼于改进现有城镇化格局的质量，包括城市结构和布局的优化、已经进城农民工的市民化，以及城市化过程中的生态和环境保护。这与以往中央文件中多强调城市化速度，形成鲜明区别。

以往的城市化政策中有一典型表述很重要：“逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展。”我们看到的具体政策实践，包括推动农村劳动力转移就业、发展小城镇和乡镇企业、各城市争相发展工业园区、城市升级和扩容、大规模的低价征地等，这种转变是合理的。但中国的城市化不可能长期维持当前的高速度，未来的均衡城市化水平也不可能达到韩国或美国的水平。

从比例看，中国当前52.6%的城镇人口比例似乎不算高。但10年前这一比例还只有39.1%。52.6%的城镇人口比例意味着7.12亿城镇人口，这已经成为世界上最庞大的城镇人口。现在缓下脚步以求提升城市化质量，正当其时。1.6亿的外出农民工中有多少能和他们的家属一起，实现完整家庭的城市化，又有多少将会回到他们农村的家乡；0.9亿的本地农民工中又有多少会实现就地城镇化，这些都具有不确定性。市民化的任务针对的只是其中可能真正进城的部分，不包括可能回乡的部分。更重要的是，大量的农村调研表明，虽然农村常住人口比例还很高，但是农村能够转移的劳动力基本上都已经转移了，所以未来的农村劳动力转移必将呈现减速趋势。

新型城镇化扩大内需存困局

新型城镇化道路的最大困局，在于如何承担扩大内需的重任。从2000年以来，每年超过1%的城镇人口比例的增加，意味着中国正处于快速城市化过程。城市化率只是统计上的一个抽象数字，其背后的经济含义包括新增就业、增加收入以及消费的增长和升级等一系列经济社会结构的转变。城镇化进程中，每年数百万的农村剩余或新增劳动力投入经济活动，无疑能新增巨大财富和消费。与劳动力快速转移对应的是土地征用、土地开发、城市及基础设施建设、房地产开发等。所以以往的经济增长不仅是投资拉动的，而且其中消费的贡献也是以投资拉动为前提。那么，新型城镇化如何接替投资承担扩大内需重任，从理论上来说，尚需进一步研究。

由于路径依赖的惯性，新型城镇化可能促成新一轮土地占用和开发的狂潮。但是这显然不是新型城镇化的本意。一旦地方政府土地财政的冲动得到合理有效的抑制，走新型城镇化道路中所必须的构建科学合理的城市格局，将主要通过挖掘和优化现有城镇范围内的土地资源来实现，而不可能再进行大规模的大拆大建。已进城农民工的部分市民化，及其对促进消费需求的重要作用，在这方面还有一系列悬而未决的重要问题有待解决。

从农村到城市生活方式的转变，意味着消费数量的增长和结构的升级，意味着生活质量的提高，这是福利改进和发展的应有之意。但是农民从农村到城市引致的消费增长，有时候纯粹是更高的物价使然，例如更高的房价、医疗价格、教育费用以及由于分摊了运输和分销成本导致的更高食品价格等。这些都是城市化的聚集成本，体现的是虚假的福利改进。

可见，新型城镇化道路，最终应以城乡均衡发展为大前提，而不应隔离城乡关系。乡村文明是社会文明的重要组成部分，对于多数古老国家都是如此，中国更不应轻易地让农民“被城镇化”。城乡均衡发展意味着，城乡人口比例以及双向流动的动态均衡。这需以基本公共服务、就业和收入的基本均衡为前提。从“稳定城市化”角度看，目前困扰进城农民工的夫妻分离、留守儿童、老人赡养、土地和房屋的产权问题，都应得到妥善解决。这一方面以持续和稳定的就业机会为前提，另一方面虽然有利于民生和居民福利，却未必有明显的拉动经济的功能。民生纾困和经济增长这个一时的两难矛盾，折射的其实是当前社会经济发展模式要不要转变和如何转变的根本性矛盾。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）