邓相超：建沿海城市连绵带 促新城镇化发展

这一沿海城市群连绵带从北到南纵跨我国12省（市区）和香港、澳门两个特区，再加上近年来，深化改革越来越进入深水区，沿海各大城市群发展遇到了前所未有的瓶颈。我们到底怎么推进呢？

一、加强顶层设计，尽快修订“区域发展规划法”，并在法的规范下做好区域规划

第一，启动立法程序，修订区域规划法。仅就我国沿海城市群连绵带，即有京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群以及山东半岛城市群、辽东半岛城市群等十个左右的城市群，放眼全国，可能不久的将来会有几十个城市群浮出水面。根据十八届四中全会《决定》的核心精神，针对这种新的发展格局，急需一部大法来规范新的区域——大城市群的建设和发展。

第二，区域发展规划是关于一定地区的资源开发利用，环境治理保护与控制，生产建设布局，城乡发展以及区域经济、人口等的综合性规划。远景设计研究院区域发展规划设计专家说：区域发展规划须充分认识和遵循区域发展的一般规律，进行制度创新，加强规划管理，构建合理体系，以人的全面发展为中心，注重提高人的生活质量。树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，努力降低资源消耗，提高资源利用率，努力加强环境保护，全面加强生态环境建设，走可持续发展的道路，使区域发展推进的速度和质量更趋合理。

第三，强化规划引导，建立严格的规划落实机制。一是在“区域规划”的指导下，从区域统筹的角度，统一编制城市群发展的各专项规划和建设规划，如基础设施建设专项规划、水资源开发利用专项规划、生态环境保护专项规划等，制定详细的发展政策，指导重大项目建设与重大任务推进。二是加强各规划间的衔接，建立严格的规划落实机制。通过加强沿海城市群连绵带各节点总体规划、专项规划以及各市规划的衔接，充分发挥规划的引导和协调作用，优化配置各种资源，合理布局重大基础设施项目，实现城市群的协调发展。同时，对规划中的任务进行详细分解，建立严格的规划落实机制。

二、注重统筹规划，加强政府对沿海城市群连绵带的协调与引导

第一，成立中央级协调机构，建立领导会晤机制。由于原有的行政区划仍然存在，旧的利益格局还难以改变，因此，构建沿海城市群连绵带最大的风险就是彼此间的利益冲突对城市群连绵带作用的削减，使合作流于形式，规划纸上谈兵。领导会晤机制的运转对调节矛盾、避免冲突、增强互信、深化合作都将发挥重要作用。其主要内容应重点围绕整体发展、合作联动等相关问题进行协调，力求取得一致。

第二，建立区域性协调机构。政府层面的协调机制，主要研究政策、市场规则、重大基础设施项目决策等的一致性。在政府层面下，各对口专业部门进一步探索建立起有组织、可操作的专项议事制度，确立重点专题，深化合作内容。成立一体化的协调领导机构。成立沿海城市群连绵带常设协调机构，常设成员由中央牵头、各成员省、市政府部门机构组成，也可吸纳非政府机构、私营部门、公众组成。协调机构全面负责区域一体化建设的领导、组织和协调工作，研究制定产业布局、重大项目、基础设施、市场体系、生态保护和资源开发等战略规划，统筹经济区的重大建设问题。

第三，处理好各节点城市之间的关系。一是优势互补。对沿海城市群连绵带各节点内的资源有效整合，实现要素互补，合理配置资源，搞好产业配套，形成集群效应。二是资源共享。要实现资源跨地区、跨部门、跨行业优化配置，就应对土地、原材料、能源等资源，通过开放市场、调整价格及降低消耗等途径，实现最大程度的共享。三是互利互惠。充分兼顾经济体内部城市利益，通过分工协作，产生集聚和累积效应，实现双赢和多赢的效果。四是整体运作。在产业整合、市场布局、资源共享、基础设施建设、政策制定等方面，各地要顾全大局，统筹兼顾，充分体现规划的整体性和运作的一致性。

三、全面深化改革，突破沿海城市群连绵带行政区划藩篱的障碍

第一，建立利益协调机制。政府必须对此进行积极的引导和支持，特别建立利益协调机制，为企业的自主行为创造最优条件。为此，必须明确两项原则：一是任何人、任何机构都不得以任何名义对企业自主流动和重组行为进行阻挠；二是对这种跨行政区域的流动重组带来的地方利益关系的调整，必须本着利益共享的原则，由各利益主体协商利益分享的办法和途径。

第二，突破行业分割局面。一是加强跨行业、跨部门的综合管理，实现区域资源的整合。二是加快推进垄断行业的改革。各地政府要依据国家出台的一系列政策措施，加大自然垄断行业的改革力度，进一步扩大向非国家资本的开放，大力引入市场竞争机制。

第三，转变政府职能，充分发挥市场主体的主导作用。一方面，完善法规体系，为企业发挥主导作用提供保障。尽快清理并废除各种不利于市场主体发挥主导作用的各种规章制度，以地方法规的形式，明确企业经营行为自主性、商品和要素流动自由性不受侵犯的原则，明令禁止各级政府和各类机构对市场主体自主行为的干预。另一方面，积极发展行业协会等中介组织，提高企业的组织水平。引导和支持各行业以优势企业为龙头，自主、自发地组建各城市群节点性的行业协会（商会），充分发挥行业协会组织能力，引导和推进企业跨区域的合作和流动，为广大企业实行跨区域的优化配置、一体化经营服务。同时，大力转变政府职能，为市场主体营造良好环境。

（作者为山东省人民政府参事、山东省政协常委、山东建筑大学教授）