解读《山东省城镇化发展纲要》

城镇化是人类社会经济发展的必然趋势，是社会文明进步的重要标志，是实现现代化的必由之路。历届省委、省政府高度重视城镇化工作，特别是进入新世纪以后，多次召开工作会议，出台一系列重大举措，经过十多年的努力，全省城镇体系不断完善，城镇承载能力进一步提升，城乡面貌发生巨大变化，城镇化进程明显加快。

为贯彻落实党的十八大和省第十次党代会精神，深入实施城镇化战略，加快城镇化进程，提高城镇化质量，省政府制定了《山东省城镇化发展纲要(2012-2020)》(以下简称《纲要》)。

一、背景

省委、省政府历来高度重视城镇化工作。2000年省委七届四次全委会专题研究城市化问题，省委、省政府出台了《关于加快城市化进程的意见》，将城市化列为全省经济社会发展的四大战略之一。2009年省委省政府召开全省新型城镇化工作会议，出台了《关于大力推进新型城镇化的意见》，确定从2010年开展为期三年的“和谐城乡建设行动”，每年考核一次，三年总评表彰，作为推进新型城镇化的具体措施。2011年我省城镇化率达到50.95%，比2000年提高12.75个百分点。有10个区域中心城市位列全国城市综合实力前100名，27个县市位居全国百强，94个小城镇跨入全国千强。目前，全省已经形成了由6个特大城市、10个大城市、30个中等城市、62个小城市和1314个小城镇构成的城镇总体格局。

但是，总体上看我省城镇化发展质量不高，速度不快，与国内先进地区还存在着较大的差距。城镇化率仅居全国第14位，还不及全国平均水平，这与我省经济地位极不相称。主要表现在：一是城镇体系规模结构不合理。城市群发展不快，一体化进程缓慢，济南、青岛等中心城市综合实力不强，辐射带动能力不足。小城镇规模小、实力弱。二是区域发展不平衡，西部地区发展滞后。2010年，山东半岛蓝色经济区城镇化率达到55.3%，其中青岛市达到66%，而鲁南城镇带城镇化率仅为42.4%，西部城镇化水平差距更为明显。三是产业对城镇化的支撑作用不足。城镇化水平不高很大程度上与我省特殊的经济结构有关，服务业发展缓慢，新兴产业发展不快，中小企业不发达，不能提供足够的就业岗位，影响城市的集聚能力。四是城市基础设施和公共服务设施投入不足，承载能力不强。人均城镇市政公用设施投资偏低，为1976元，列全国第12位，城镇市政公用设施投资占GDP比重列全国第22位。大中城市交通拥堵问题越来越严重。教育、医疗、文化、养老等服务设施数量少、标准低。五是城镇化发展方式粗放。城镇用地集约度不高，一些城市形成“摊大饼”式空间扩张。交通、市政等基础设施支撑能力不强，“重地上轻地下”问题比较普遍，大城市交通拥堵比较严重，防洪抗灾能力弱。多数城市建设特色不鲜明，文化品位不够高。教育、医疗、文化、养老等服务设施数量少、标准低。六是城镇化综合配套改革不到位，制约城镇化发展的体制机制性障碍依然存在。尽管我省去年已经出台了户籍改革的文件，放宽户籍限制，但是附着在户籍上的社会保障、教育、医疗、文化等配套的基本公共服务，需要由各级财政、教育、卫生和计划生育等配套政策跟进，由于财政压力而难以落实。资金、土地、行政区划等因素严重制约城镇化的快速发展。

二、意义

当前，我省正处在由大到强战略性转变的关键历史时期，加快推进城镇化是一个关键问题。特别是在国家相继实施区域经济发展、“两型”社会建设、城乡统筹综合配套改革等一系列重大战略背景下，各地推进城镇化的力度明显加大，国内区域竞争更加激烈。城镇化发展的差距拉大，就会影响整个经济社会发展和现代化进程。因此，必须把推进城镇化放在从全局和战略的位置，深刻认识加快推进城镇化是转方式、扩内需的客观要求，是统筹城乡发展、促进城乡一体化的战略举措，是提高居民生活品质、改善民生的重要途径，以新的视野、新的理念、新的举措，凝聚力量，开拓创新，不断开创我省城镇化发展新局面。

三、总体思路、目标与策略

党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。省第十次党代会也对城镇化发展提出了明确要求。当前和今后一个时期，我省城镇化发展的总体思路是：全面实施城镇化战略，以科学发展观为指导，以“提质加速、城乡一体”为目标，以“人的城镇化”为核心，以提升产业支撑力和城镇承载力为重点，以体制机制创新为动力，积极转变城镇发展方式，同步推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，加快培育山东半岛城市群和济南省会城市群经济圈，着力突破县城、小城镇和新型农村社区，加快推进城乡一体化进程，有序推进农业转移人口市民化，彰显资源环境和齐鲁文化特征，走大中小城市和小城镇、城市群协调发展的山东特色城镇化道路。

发展目标是：到2015年，全省城镇化率达到56%(户籍人口城镇化率达到47%)，到2020年，全省城镇化率达到63%(户籍人口城镇化率达到56.5%)，基本形成山东半岛城市群、济南省会城市群经济圈、黄河三角洲城镇发展区和鲁南城镇带一体化快速发展新格局，全面构建起支撑经济文化强省建设、大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。

《纲要》根据不同区域现状特点和发展潜力，提出实施多元化、差异化的城镇化发展策略，共五点：一是对城镇密集区，按照“空间集聚、交通引导、组群推进、城乡一体”的原则，科学规划城市群规模和布局，健全城市群协调推进机制，促进城镇集约化、网络化发展。二是对大城市地区，以中心城为核心，依托快速交通走廊和产业园区，建设若干新城区和新市镇，促进郊区城市化，完善城市公共服务功能，提升城市品质。三是对县城和小城镇，着力提升综合承载能力和建设品质，增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能，强化集聚辐射作用，实行城乡统筹一体化发展。四是对各类开发区，发挥产业发展的引领作用，实施产城融合，加快向集经济功能、服务功能、生态功能、宜居功能于一体的新城区转型。五是对农村地区，采取园区带动、村企共建、强村兼并、多村联建等形式，推进农业现代化、农村社区化联动发展，实现生产方式和生活方式融合转变。

四、发展布局

《纲要》明确了推进城镇化的发展布局，一是构建新型城镇体系。形成以城市群为主体，以区域中心城市为核心，以县域中心城市为支撑，以小城镇和新型农村社区为基础的层次分明、布局合理、功能协调、城乡一体的五级新型城镇体系，构建“一群一圈一区一带”省域城镇空间格局。二是全面提升城市群综合竞争力。积极推进山东半岛城市群、济南省会城市群经济圈、黄河三角洲城镇发展区、鲁南城镇带规划建设，使之成为引领全省、辐射周边地区的城市群，成为全省科学发展的示范区、创业创新的先行区。三是加快提升区域中心城市发展质量。着力把济南、青岛打造成为具有国际影响的国家区域性中心城市，把其他15个设区城市打造成省域综合性中心城市。四是整体提升县域中心城市发展水平。紧紧围绕县域经济发展，优化资源配置，推动技术创新，主动承接大中城市产业转移，提升综合承载能力和建设品质，打造成为城乡统筹发展的强大载体、经济文化强省建设的关键支撑。五是着力突破小城镇建设。全面推进示范镇和中心镇建设，把100个示范镇打造成为县域产业成长的新载体、创业发展的新平台、人才集聚的新高地，使其成为承接城市产业转移、就近就地吸纳农村人口的重要载体。六是加快新型农村社区建设，加快城市公共服务向农村地区延伸，加强农村社区服务中心建设，提高农村的基础设施和公共服务水平。到2020年，建成10000个左右功能齐全、特色明显、环境良好、生态宜居、管理健全的高品质新型农村社区。

五、主要任务

《纲要》提出了新时期推进城镇化的七方面主要任务。一是健全完善规划体系，强化规划综合引导作用。坚持以人口城镇化为核心，统筹考虑城乡经济、社会、资源环境、区域关系，加快制定省、市、县城镇化发展规划，明确城镇化发展目标、方向、空间布局、支撑体系，形成促进城镇化科学发展的指标体系，建立完善规划实施机制，引导城镇化科学有序发展。二是加快构建现代产业体系，推进产城融合互动发展。立足于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展，加快发展现代农业、先进制造业、现代服务业，大力发展城市经济，推动各类开发区(园区)转型升级，积极倡导“数镇一园”和“多社区一园”等发展模式，不断优化提升城乡产业结构，夯实城镇化的经济基础。三是提升城镇基础设施承载能力，推进城乡公用设施现代化。统筹推进城乡电力、交通、能源、水利等基础设施建设，促进城市基础设施向农村延伸。加快建立完善与城镇发展水平相适应的城镇现代化服务设施，优化设施空间布局，提升城乡公共设施服务水平。四是加强信息化建设，构建新型城乡管理体系。以信息化、智能化助推城镇化，推广应用物联网、云计算等信息技术，推进智慧社区、智慧园区、智慧城区等智慧城市建设。五是实行城乡生态共保，提高人居环境品质。建立城乡优势互补的环境保护和治理机制，推进生态保护与建设分区分类管理，实现城市环境管理与农村生态建设良性互保互促，加快形成宜居宜业的城乡生态环境，建设美丽山东。六是推进城乡民生共享，提升公共服务水平。创新基本公共服务均等化体制机制，建立健全统筹城乡的公共服务体系，努力提高城乡基本公共服务均等化水平。七是推动文化繁荣发展，突出城乡风貌特色。大力推进重大公共文化工程和文化项目建设，增强城乡公共文化服务供给能力。突出城镇文化特色，打造城镇品牌，提升城镇品位。

六、政策机制

《纲要》从六个方面明确了推进城镇化的政策机制，激发城镇化发展活力。一是建立城市群发展协调机制。二是深化户籍管理制度改革。三是有序推进农业转移人口市民化。四是深化土地管理制度改革。五是深化行政管理体制改革。六是拓展投融资渠道。

七、保障措施和行动计划

《纲要》提出了强化组织领导，有序推进试点，强化督查考评和社会参与等方面的组织保障措施。特别提出开展“城镇化提质加速行动”，作为《纲要》实施的具体行动计划。科学制定考核指标体系和考核办法，每年考核一次，并把考核结果和工作情况纳入各市、县(市)领导干部科学发展总体目标考核的重要内容，建立完善推进城镇化竞争激励机制。