节地挖潜的“历城模式”——济南历城节约集约用地调查

原标题：节地挖潜的“历城模式”—— 山东省济南市历城区节约集约用地调查

“不要埋怨用地指标少，不增加指标，不占用耕地，照样能实现科学发展。节约集约用地，是篇大文章。”这是山东省济南市历城区区委书记李胜利在接受记者采访时说的一席话。

素有“齐鲁首邑”之称的历城区，是济南最大的市辖区。作为山东省省会城市现代化建设的重要“增长极”，历城区在济南城市发展战略布局中，发挥着承东启西、联南接北的枢纽作用。由于地处城乡接合部，历城区是泉城东扩和企业投资的首选之地，土地供需矛盾突出,曾一度面临企业“排队等地”、政府“等地招商”的窘境。

为破解土地供应难题，拓展发展空间，近年来，历城区委、区政府按照“控制总量、用好增量、盘活存量”的总体思路，坚持节约用地、科学管地，通过积极探索和实践，初步形成了“集中发展、内涵挖潜、良性循环”的节地挖潜“历城模式”。自2005年以来，这个区每年节约用地指标10%以上，工业用地投入强度由平均每亩100万元提高到目前的300万元。今年以来，区级财政始终保持30%以上的增长，在济南市名列前茅。

整合资源：居住向城镇集中，城中村改造“腾”地

济南市国土资源局历城区分局局长宫承义说，近年来，历城区环绕济南市中心城区，在城市化快速发展的背景下，城郊多数行政村变身为典型的城中村。这些农村建设用地利用率不高，大有潜力可挖。针对这一现实，区委书记李胜利在三级干部大会上提出，要提高全区土地集约利用水平，切实把旧城改造和新农村建设作为一号工程加力推进。为此，区政府先后成立了新农村建设领导小组和旧城改造指挥部，并多方筹措资金，推进旧城村改造。

新农村建设尊重民意、量力而行，注重在符合土地利用总体规划和城市规划的基础上搞好总体策划方案，以保证合法性和可行性。目前，历城区已完成郭店镇胥家等4村整合、港沟镇大官4村整合，王舍人办事处5村整合、周靳郭3村整合正在实施。通过这些已完成和正在实施的项目，不仅改善了农村的生产生活条件，还盘活集体建设用地7000余亩，为农村和农业发展拓展了空间。

区旧城改造指挥部副指挥长程公远告诉记者，自2008年以来，历城区将以城中村改造、盘活闲置地、提高低效地利用效率为重点的旧城改造，列入区政府重点工作，为城市发展拓展空间。在此基础上，区委、区政府将其作为“振兴历城经济的根本点、激活历城经济的切入点”来抓，确定了二环东路发展隆起带的定位，即以二环东路为主轴，辐射两侧及周边区域，建设以仓储物流、高端商务、房地产业、总部基地、金融证券、科研信息为主要产业聚集发展的经济隆起带，力争用3～5年时间将其打造成名副其实的“交通大动脉、景观新走廊、发展隆起带”。

通过旧城改造和土地资源整合，目前济南市二环东路两侧共腾出40余片、6000余亩待开发改造地块， 其中1030亩土地已开工建设或完成土地公开出让。今年，历城区又确定旧城改造项目24个，通过“拆、建、引”并举，在妥善安置拆迁居民的前提下，拆除6层以下低旧危房，通过商业开发、住宅改造，将区域容积率提升3倍，城市长高变靓了，城市的土地承载力、土地利用效率得以大幅提高，制约发展的土地“瓶颈”得以有效缓解。

同时，历城区通过实施“大商贸、大总部”战略，将区内商业、工业集中发展，推进商业一条街建设，总部基地、产业园区也渐成气候，土地的集约利用程度进一步提升。记者在采访中看到，花园路商业街商贾云集，贸易发达；二环东路以嘉恒大厦、发展大厦、东环国际广场为主体，一批大体量、高档次的写字楼相继落成，成为济南市新的财富基地。

深度挖潜：引导并鼓励企业“零增长”技改，向空间和存量要地

历城区国土资源部门通过加强规划和引导，制定配套政策，鼓励企业在技术改造和产业升级中节约集约利用用地，做到土地高效利用、土地循环利用、土地紧凑利用、土地适当混合利用和土地适度利用，实现了土地资源的永续利用。

济南钢铁集团总公司地处城乡结合部，在两难选择中，济钢确立了“创新发展模式，发展循环经济，推进集约经营，缩短工艺流程，减少土地占用，突破瓶颈制约”的节约用地新思路，实施了“四化两新”（装备大型化、流程紧凑化、物流快捷化和总图布置立体化，用新技术“置换”土地、用新工艺节省土地）的节地措施，同时对周边土地资源进行整合，腾出建设用地554亩，为企业发展开辟了新的空间。

济钢大力发展循环经济，采用钢渣水淬等自主知识产权新技术，将每年产生的300多万吨废渣回收利用，不仅在原来存放钢渣的地方腾出4万多平方米土地，而且在原来存放污泥的地方建起一座1750立方米的高炉。在技术装备改造中，济钢开发了钢坯在线直送新工艺，采用国内领先的薄板坯连铸连轧工艺，钢坯直接进入轧钢，流程更短，效率更高，占地更少。

济钢土地办的同志告诉记者，济钢通过大力实施节约集约用地战略，内涵挖潜，实现了节约集约用地与规模效益增长的双赢。与2000年相比，济钢的钢产量提高2.4倍，实现利税提高3.1倍，而厂区占地面积仅增加了15%，生产负荷达到了1067吨/亩，处于行业领先水平。2006年，济南炼油厂被授予山东省节约集约用地先进企业称号。

相比济钢，济南炼油厂离老城区距离较近，企业扩能改造受到更严重的制约。该厂坚持“依托老厂，扩能改造，少征土地；科学规划，合理布局，少用土地；严格管理，综合利用，少占土地”，走出了一条有特色的节地发展之路。

围绕装置布局紧凑化、一体化，科学规划，合理布局，济炼所有新建装置都要经过土地使用论证，所有工艺流程都要进行设计优化，尽量减少土地空间的占用，而且对有原料互供的装置，实施一体化建设，形成联合装置格局，既减少了岗位人员，也减少了土地占用。该厂将50万吨/年延迟焦化装置、120万吨/年柴油加氢年装置、2万立制氢装置这三套装置进行统一布局，与同行业同类装置建设土地占用相比至少节省一半。

“十一五”期间，济炼规模不断提升，总量持续做大，原油加工量由180万吨/年提高到410万吨/年，增长128%。济炼先后对常减压、聚丙烯、丙烷脱沥青、气体分离、汽油催化重整、硫磺回收等十几套装置进行了大规模的扩能改造，做到了规模扩大，用地不增。

目前，济炼总用地面积为177公顷，投资强度为2250万元/公顷，建筑密度为35%，产值5724万元/公顷，实现了土地使用的规范化、效能化。由于在节地挖潜方面作出的突出成绩，2006年济南炼油厂被授予山东省节约集约用地先进企业称号。

产业聚集：项目向园区集中，从选商引资中“生”地

为改变工业招商引资项目遍地开花、浪费土地资源等不良现象，历城区积极扶持工业项目走产业聚集的路子，充分发挥土地利用集聚效应，在高起点规划用地和合理进行功能分区的基础上搞好配套设施建设，提高投资吸引力，形成了工业向开发区集中的格局。

济南临港经济开发区是1993年经山东省人民政府批准的省级经济开发区，因济南国际机场坐落于此而得名。几年来，开发区变招商引资为“选商引资”，严控入园项目投资强度和经济指标，并对经营不善的现有项目，协调企业通过合作、出租或转让的方式，盘活存量土地。在一个工业园区，不到1平方公里的土地上引进了30余家收益高的项目，其中最大的采埃孚转向机（山东）有限公司占地仅50亩，生产、办公、仓库都集中在面积6300平方米的一栋建筑内，平均每亩土地实现利税超100万元。

采埃孚商用车转向机（山东）有限公司是世界500强企业之一，该公司创建于2005年10月，先期投资1.4亿元，注册资本8410.75万人民币，2010年销售收入约7.9亿元，利税额1.8亿元。公司为扩大生产，在不增加土地的前提下，连续追加投资，投资总额增至4.06亿元，投资强度达到812万元/亩。

在开发区欧洲工业园区，记者了解到，随着济南临港经济开发区的全面成熟，该园区已基本无产业用地可供。如今，他们正积极鼓励企业“零增地”扩张，通过鼓励企业利用厂区内存量土地改建、扩建厂房或实施厂房改造加层，提高土地利用强度，充分利用有限的土地资源，让园区的每一寸土地生金长银。

产业聚集为土地节约集约利用、高效益、高产出拓宽了新路，释放出巨大的聚集效应。在济南市2009年的综合考评中，临港开发区土地开发程度、工业用地产出效益、土地利用监管绩效、土地供应市场化程度都达到了100%，土地利用集约度综合分值达到了95%以上。

“要健康发展，必须走节约集约之路。今天对现有土地资源利用不足，将来就会成为历史的罪人!”宫承义说，为达到集约用地的目的，每年年初区政府都对用地项目进行排序，优先保证投入产出强度大、低炭环保的项目用地并控制用地规模。凡不符合土地总体利用规划、城乡建设规划及国家产业政策的，不列入年度供地计划，同时历城国土资源分局为用地单位搞好服务，通过服务增强用地单位对政府的信任度；并通过宣传提高用地单位节约集约用地的积极性。

区委书记李胜利认为：“在新增指标之外，土地仍然大有文章可做。规划实施好了，比新增用地贡献要大的多。”他告诉记者，历城区经济发展的后劲已经凸显，严格的土地管理并没影响经济发展，今年以来区级财政始终保持30%以上的增长，在济南名列前茅，这都源于严格规范的管理，侧面也反映出土地产出率、利用率更高了。