城镇化发展中的金融体系改革与完善

农村城镇化是我国经济社会发展的一大战略，是解决“三农”问题的重要途径。城镇化过程中的基础设施建设、公共产品供给、农村劳动力转移等都需要大量资金的支持，因此，应充分发挥金融业的资金融通功能和优势，来推动城镇化进程。但是，中国城乡差距较大的二元经济特征，导致资金更易流向大中型城市，农村区域和小城镇金融支持的缺失与落后对中国城镇化进程、农业现代化发展和农村剩余劳动力转移形成严重制约。农村金融服务体系的构建和完善，已经成为我国城市化建设中金融支持的当务之急。日前，中国社会科学院金融研究所黄国平博士在接受记者采访时认为，金融部门在推动城镇化建设中，应以推动工业化和农业现代化为载体，促进城镇基础设施完善，公共服务体系品质提升、产业结构升级和居民生活水平提高。

我国城镇化进程中的金融支持

记者：城镇化是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，如何评价我国城镇化进程中的金融支持？

黄国平：金融体系对城镇化建设的直接支持体现在两个方面,即城市基础设施建设方面的支持和农村剩余劳动力转移方面的支持。城镇化进程需要大量的基础设施投资。当前，我国城市基础设施项目的建设资金主要来源包括国家和地方的财政拨款、各地方的自筹资金以及金融体系的融资。近年来，地方政府的自筹资金占比大体上呈逐年递减的趋势，而财政拨款占比则处于增加趋势。但是，长远看来难以为继，需要加强对城市基础建设的金融支持。

中国城乡差距较大的二元经济特征，导致资金更易流向大中型城市，农村区域和小城镇金融支持的缺失与落后对中国农村城镇化进程、农业现代化发展和农村剩余劳动力转移都将形成严重制约。农村金融服务体系构建和完善，已经成为我国城镇化建设中金融支持的当务之急。当前，我国农村金融服务体系主要包括商业金融、政策性金融、农村和农业保险（放心保）保障体系以及民间金融。从体制上看，我国的农村金融服务体系比较完善，但就具体实践而言，农村金融组织体系还不够健全。

从整体状况上看，金融机构发放给农村地区的贷款无论占总贷款的比重还是占总存款的比重都呈现下降趋势，这说明了金融机构对农村经济发展的支持力度逐年减少。农村金融发展严重滞后于城市,存在供需双重不足现象：一方面农村正规金融组织供给不足,不能满足农村经济主体的需要,形成了“供给型金融抑制”；另一方面，农户和农村企业不能顺利从正规金融部门取得资金供给,转而求助于其他民间组织,造成了对正规金融组织的资金有效需求不足,形成了“需求型金融抑制”。

从机构层面上看，农村金融机构不仅种类较少，而且具有淡出农村地区趋势，甚至业务上存在“惜贷”和“倒吸”的现象。目前，在中国广大村镇地区开展业务的金融机构包括中国农业银行、中国农业发展银行、中国邮政储蓄银行以及各地农村合作银行、农村信用社、农村商业银行、村镇银行等，其他金融机构很少。迫于盈利性的目的和压力，许多金融机构业务重心转移出农村，造成了部分农村地区缺乏金融服务。

从金融产品和服务创新层面上看，农村金融产品创新不足,产品结构不规范合理。我国广大农村地区,金融服务大多局限于存贷款业务，票据和信用卡等业务很少,创新型金融工具就更不多见。目前,农村金融服务的对象基本仅限于那些有抵押品的或者拥有较高资本存量的农户以及乡镇龙头企业，主要体现在短期流动资产贷款和生产性贷款支持方面，但是，其对农村专业化合作组织、农业产业化和农业现代化在基础设施建设等方面的支持作用很小。随着农业现代化和人口城镇化发展，农村金融服务需求也日益多元化,这也势必对农村金融产品和业务创新提出更高要求。

金融支持城镇化建设面临的问题和挑战

记者：我国现代金融体系的重构和完善始于改革开放之后。在“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行办成真正的银行”原则指引下，我国金融体系逐步向多类型、多层次的格局演变。在这一转变过程中，金融体系对城镇化建设的支持会面临哪些挑战？

黄国平：目前，基本形成以国有商业银行为主体、政策性金融和商业性金融相分离、多种金融机构并存的现代金融体系；同时，扩大直接融资，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成具有中国特色的多层次，多渠道和全方位的现代化资本市场体系。随着中国城镇化进程的不断推进，金融体系在其中的推动和支持作用也不断加强。然而，我国城镇化战略的金融支持都是在政府主导、市场辅助的金融服务体系下开展的。随着我国市场经济的不断深入和发展，农村城镇化进程的稳步推进，金融支持体系将从政府主导型向市场主导型转变，融资模式也需要由以政策性为主过渡到以商业性为主。在这一转变过程中，金融体系对城镇化建设的支持还存在诸多挑战和问题。

从目标取向上看，金融业逐利性和城镇化建设的社会性存在矛盾。城镇化建设对于提升内需、转移农村剩余劳动力、改善民生、拉动投资和促进经济增长有着积极的社会意义，但是城镇化建设所涉及的大多数项目和商业银行追求盈利的经营宗旨存在矛盾。目前，商业银行大多定位于大中城市，在小城市、城镇和农村地区的金融支持明显不足。金融服务缺乏协调机制，竞争无序问题严重，资源集聚程度不高。贷款趋同现象十分普遍严重，降低了金融资源配置效益，还造成了低水平重复投入，抑制了城镇化进程的推进。

从投资需求上看，金融供给总量与城镇化建设资金需求存在缺口矛盾。基础设施建设是城镇化进程顺利推进的前提，当前，我国城市化建设中城市基础设施的落后与不足，已经成为制约城市社会经济发展的一个“瓶颈”。根据中国发展研究基金会研究报告，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。2012年，我国的城镇人口达到7.12亿人，城镇化率为52.57%。按照2020年我国城镇化率预期将达到60%，加上人口的自然增长率，估计将转移农村人口1.2亿。如此巨大的资金需求，单一依靠财政资金难以在短期内实现城镇化稳步快速发展。为此，需要包括政策性和商业性金融在内的金融体系支持。

从供求结构上看，以国有银行为核心，商业银行为主导的金融供给和服务体系与城镇化中需求主体多样化和个性化的融资需求之间存在结构性矛盾。脱胎于计划经济体制的“大一统”金融发展模式对重大基础设施建设资金筹措和信息处理上都可能具有比较优势，但是，对于城镇化进程中的中小企业而言则不太适应。中小企业往往是推动城镇经济增长的主要力量，然而由于缺少专门为其提供融资服务的中小金融机构，从而制约了它们的壮大与发展，进而影响了城镇经济和城镇化进程。

从监管模式上看，当前的分业监管模式与城镇化建设中所要求的多样化和综合化的融资结构之间存在矛盾。我国现阶段所采用的分业经营模式，无疑在当前的金融发展阶段和监管水平下，对保证金融安全和防范体系性金融风险是适宜和合理的，但是，从支持城镇化的角度看，这种分业经营模式在一定程度上不仅抑制了金融机构参与城镇化建设能力和动力，也不利于金融机构参与城镇化进程所必要的金融产品和市场创新。改革开放以来，我国金融行业不断发展，银行业、证券业、期货业、保险业迅速扩张，市场机制逐步建立，但是在支持城镇化的方式上，过于倚重传统的银行信贷手段，从城镇化建设融资的结构看，直接融资比重较低，而间接融资居主导地位，难以满足农村城镇化进程中对金融服务的多样化需求。

从投融资主体上看，城镇化建设项目融资主体与投资主体存在不一致矛盾。城镇化建设以城镇基础设施和公共事业建设为主，承办单位主要是地方政府的相关主管部门。根据规定，地方政府不得向商业银行和中央银行借款，因此，这些部门不具备融资主体的资格。地方政府通过创新融资方式组建政府投融资平台作为融资主体。商业银行主要通过政府投融资平台贷款方式介入项目。从目前现状来看，某些地方政府融资平台已经出现规模增长过快、运作不够规范等问题，蕴含着较大的金融和投资风险。监管部门已开始着手对我国地方政府融资平台进行了整理和规范，注重信贷风险的防范和管控。

政策建议

记者：城镇化是转变经济发展方式，积极扩大内需的重要手段和措施。中国特色新型城镇化与工业化、农业现代化的有机结合，将对发展经济，吸纳就业，提升产业，促进经济与社会的可续发展，改变我国二元经济结构，提高人民生活和福利水平具有重要意义。金融业如何在这一过程中更好地发挥其作用？

黄国平：随着“十二五”期间我国融资结构的不断改善和发展，融资渠道的多元化将是必然趋势。加快中小城市和小城镇的发展需要巨额资金投入，单纯依靠政府投入显然不现实，在推进城镇化中应充分发挥金融体系的资金融通功能和优势。为此，在目标战略上，改革和强化支持城镇化、工业化和农业现代化发展的金融服务体系。金融部门在推动城镇化建设中，应以推动工业化和农业现代化为载体，促进城镇基础设施完善，公共服务体系品质提升、产业结构升级和居民生活水平提高。

在支持模式上，应更多地以市场化手段，依赖于制度创新的多层次的资本市场（如产权市场）、投融资机制创新的多种项目融资模式以及产品和服务层次上的各种创新工具来实现对城镇化进程的金融支持。城镇化过程中，政府必将发挥主导作用。政府主导的城镇化模式，优点在于能够有效整合各种资源、迅速推动产业化和基础设施建设、有效保障弱势群体的利益等。其间，政府的角色和功能应该定位于为城镇化提供必要的财政支持，在产业资本、金融资本、转移人口、各级政府之间起到协调和沟通作用，为产业资本和金融资本的整合提供必要的政策扶持。同时，发挥市场的资源配置作用，用市场的杠杆来撬动各种资源、动员各种力量，而不是简单地使用行政权力。否则，就会损害产业资本、金融资本和居民利益。

在政策取向上，充分考虑城市化进程中的各个利益主体，综合化考虑在城市化进程中“经济增长”的利益分配问题，在基础设施建设、社会保障、产业化促进乃至环境保护方面进行集约化的综合思考。城镇化是一个系统工程，涉及产业资本、金融资本、政府部门、市场、农民等不同主体之间的合作、博弈和协调。其中，农村剩余劳动力的城市化转移是问题核心，如何安置好农民，保证农民的就业和收入，提升他们福利和生活是城镇化进程中政府必须优先考虑的，其他诸如金融安排、市场设计、产业规划等都必须围绕农民问题进行解决。具体措施包括：

在城市的基础设施建设方面，实现投资主体多元化，融资渠道商业化。在我国现行的融资法律制度框架内，结合金融发展状况，着眼于融资渠道的发展和创新。一是充分借鉴、完善和运用诸如BOT、TOT等项目融资模式，鼓励私人资本参与城市建设，盘活城市基础设施存量资产，开辟城市建设新途径，促进城市经济的全面增长。二是鼓励和发展各种形式的股权投资基金直接参与基础设施建设项目，不仅克服了单个资金因规模过小而无力投资大型项目的不足，而且有利于形成具有效益且机制完善的基础设施投融资体制。三是运用金融工程的手段和方法，进行金融产品和工具创新，开展资产证券化工作。资产证券化是近十几年来国际金融领域发展最为迅速的金融工具和融资手段，在基础设施建设领域运用资产证券化这一新型融资模式亦有着其他模式所不及的优势，这对解决中国基础设施建设领域的资金短缺问题有着不可估量的积极作用。四是在健全地方政府债务规模控制和风险预警机制的基础上，完善地方债务的发行机制，扩大地方债务发行的规模和范围。无论是从国际经验还是从我国实际情况来看，地方政府债券发行必将成为城市基础设施建设融资及城市化进程中金融支持的重要手段和体现。

在城市化进程产业发展的金融支持方面，以解决中小企业的融资问题为重点，积极支持农村剩余劳动力转移。中小企业主要形式为劳动密集型企业，其就业容量和投资弹性均要明显高于大企业。当前，中国城镇化和工业化进程中之所以没有出现严重的就业问题，中小企业功不可没，作用显著。一是建立和完善中小企业信用增强体系，推动设立中小企业发展基金，增加适应中小企业发展的保险和担保业务品种。二是完善资本市场拓宽中小企业直接融资渠道，推动中小企业股份制改造，发挥股权融资功能，吸收民间资本、私人资本和外资进行参股，对于具有一定控股实力的中小企业，在产权清晰、责权明确的条件下，借助于多元投资主体上市，促使其得以良好发展。三是发展股权投资基金和风险投资机构，健全股权融资制度和风险投资制度，通过股权融资和吸收风险资本，用股权换取现金，支持企业发展。四是培养地方中小金融机构，建立多样化的融资结构，适时放开中小金融机构融资工具的限制，鼓励其进行业务创新，同时，加强制度保障，完善法制基础。

在城市化进程农村居民生活和社会保障金融支持方面，完善和加强农村金融服务体系，鼓励和促进其积极参与和支持我国农村经济向城镇化发展的进程。一是进一步完善农村金融服务的各项功能，对目前农村金融服务的缺失做必要的补充和发展，保证农村金融服务体系可以覆盖到整个需求市场，强化农村居民生活和社会保障方面的金融支持力度。二是通过政策引导，促使农村金融机构合理分工，有效协作，提高农村金融市场的运行效率。三是完善相应的立法和监管体系，对正规金融组织机构加强保护，对非正规金融机构组织做必要的调整和处理，同时要制定合理的市场退出机制，使得其更适合农村金融市场的现实情况，实现农村金融体系在城镇化进程中长期可持续发展。（图片　一文）