以“人的城镇化”解“半城镇化”困局

作者:山东社科院刘爱梅　高晓梅

新型城镇化的核心是“人的城镇化”,增进人的幸福应是新型城镇化的最终落脚点。推进新型城镇化,难点也在“人的城镇化”

城市的土地边界不断向外扩展,城市规模不断扩大,城市里的人却并没有实现真正的城镇化。有关数据表明,目前有近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇,呈现“就业在城市,户籍在农村；劳力在城市,家属在农村；收入在城市,积累在农村；生活在城市,根基在农村”的“半城镇化”现象。大量农民工实现了地域转移和职业转换,但却没有实现身份和地位的转变,城市社会中的很多公共服务还不能完全享受,稳定就业、住房保障、子女上学、社会保障等问题都有待解决。

推进“人的城镇化”,首先要理顺财税制度,解决好中央与地方财权与事权不匹配的问题。我国的分税制使得中央财政盘子越来越大,地方则财权小而事权大。保障房建设、基础设施建设、社保水平提高等都需要地方政府的大量资金投入。在对城镇化的理解上,中央和地方并不是完全一致的。中央强调城镇化重点在于使农民工市民化,特别是已进城的近2亿农民工的市民化,使其在城市真正定居下来,从而释放出巨大的消费潜力,成为拉动中国内需的生力军。而地方对于城镇化往往更看重的是做大城镇规模,从而获得更多的城镇建设用地指标和更多的土地出让金。因此,调整中央和地方之间的财政分配关系,使财权与事权相统一,打破地方财政依赖卖地的困局,给地方更多的财政自主权,调动地方政府推进“人的城镇化”的积极性,这是问题的关键所在。

其次是推进户籍制度改革及附着在户籍上的社保、教育、医疗等问题的改革。目前,各地政府按户籍人口来提供公共服务。农村和城市的公共服务水平差别巨大,有专家测算,我国农村和城市福利待遇人均相差33万元。推进人的城镇化,使外来人口与本地人口获得同等的公共服务,需要投入巨大的成本,因此将是一个长期的过程。各地当前普遍采用了逐步放开户籍,比如积分制等方式,渐进地使外来务工人员获得城市户口的方法。同时,还应逐步推动外来务工人员享有所在城市的公共服务,如改善随迁子女接受义务教育的学校条件,尽快制定随迁子女异地高考政策等。

三是要打破行政等级化的公共治理结构。中国的城市有严格的行政等级,直辖市、副省级城市、地级市、县(区)、镇等,资金、项目、土地、人才等城市发展要素依次向行政等级高的城市集聚,各类城市之间的公共资源、公共服务差别较大。这一方面使大城市人口集聚过多,基础设施无限膨胀,公共服务无法满足,城市病越来越突出；另一方面中小城市和小城镇,资源和服务相对匮乏和落后,留不住人口。城镇化的公共治理结构最重要的是赋予城市更大的自主权,各等级城市应实行平行政策,推动优质项目、优质教育、优质医疗等资源流入中小城市,吸引更多人口在中小城市落户。

四是通过农村土地制度创新,实现农业规模经营,促进农民转移。通过“确权颁证”,建立、发展农村土地流转中心等中介服务机构,推动农村土地有序流转,促进农村土地规模化、集约化、现代化经营,使土地流转收益成为农民进城从业、安家的资本。同时鼓励各种社会力量参与农村城镇化建设,将农村土地流转与促进农村产业发展、解决农民就业等结合起来,改进和完善村庄规划,使留在当地的农民也能过上现代文明的生活。

总之,新型城镇化建设一定要以人为本,城镇化制度、政策的设计要以满足人的需求、增进人的幸福感为出发点和落脚点。单纯的工业和经济的发展,并不等同于城市的健康发展,只有把以人为本的原则贯彻到城镇化建设的始终,才能真正促进城镇化的健康发展和整个经济的健康发展。