让旅游产业成为新一轮改革的破冰船

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原标题：让旅游产业成为新一轮改革的破冰船

“一些媒体说假日办被取消，纯粹是误读。假日办不能说是被撤销被取消，而是由新机制——国务院旅游工作部际联席会议（以下简称“联席会）取代。设立联席会制度，不仅仅是为了促进旅游产业的发展。今年，改革到了深水区，下一步从哪儿切入，怎么改，旅游业是个突破口。如果落脚点只在解决旅游业这一亩三分地的行业问题，那该制度推行不下去，旅游业还是小旅游业。而大旅游，是要通过旅游业来为我国的深入改革破冰。” 中国社会科学院旅游研究中心副主任戴学峰在接受中国青年报记者采访时说。

近几天最热闹的新闻之一，莫过于运行了14年的全国假日旅游部际协调会议（以下简称“假日办”）于9月14日正式完成其历史使命，其全部职能并入联席会之中。新成立的联席会由分管旅游的国务院副总理汪洋担任召集人，成员单位包括国务院的28个部门。这是继8月份国务院颁发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称“31号文件”）后的又一重大举措。时隔不到1个月，国务院针对旅游业连续推出两项重大举措，释放出强烈的信号。此次国务院对旅游管理机制服务体系进行调整，顺应了国家旅游发展阶段的转型，是适应国家旅游发展需求升级的重大举措。

旅游产业日益成为驱动中国经济转型的重要力量

中国旅游研究院院长戴斌告诉中国青年报记者，现在旅游的发展发生了重大变革，旅游已经溢出景区的范围，走向全地区旅游。从城市到乡村，无论是商业空间还是其他公共空间，游客可以说无处不在。旅游已进入老百姓的日常生活，旅游经营者的边界也逐渐模糊，跨界经营者越来越多。“目前全国已经有28个省市区把旅游业作为战略性支柱产业来打造，而且旅游的跨区域联合越来越多，这个情况下，旅游的发展需要国务院层面协调的事情越来越多。” 戴斌说，要关注这样一个创新对整个市场环境的影响，对市场运作的影响。

中国旅行社协会会长、中青旅控股总裁张立军也认为，31号文件的出台和联席会的设立，是中国旅游产业的标志性事件，代表着旅游业真正提升到国家战略产业的高度，也为产业的可持续发展确立了组织和制度保障。不仅如此，旅游产业的内涵也发生了根本的变化。“旅游不再仅仅是不同环节和要素的串联，而是日益成为驱动中国经济转型的重要力量。我相信，旅游业将迎来二次创业的高潮，实现旅游产业真正的崛起。”张立军对中国青年报记者说。

北京工美艺术研究院常务副院长、中国旅游商品产学研联盟秘书长陈斌则从旅游商品的角度对此次变化进行了解读。他认为，31号文件中已将扩大旅游购物消费列为重点工作，但旅游商品的产业链决定了旅游商品的发展不是旅游主管部门一家的事。旅游商品在旅游各要素中，涉及面最广、涉及的部门最多。他期待今后有了联席会的协调，促进各部门高度重视旅游购物、旅游商品，切实出台相关政策措施。

“机制从假日办改为联席会，召集人从国务院副秘书长上升为国务院副总理，这次旅游管理体制变革带来的直接变化体现在议事机制的规格上，增加了解决旅游发展的行政资源。” 北京第二外国语学院旅游管理学院院长厉新建说。

厉新建告诉中国青年报记者，如果说以前很多旅游产业的改革还是旅游业内部的改革，那这次的变化可以视为旅游业改革进入深水区的一个重要信号。“下一步影响旅游发展的因素必须通过旅游之外的改革与协调才能解决。旅游在促进经济平稳增长、生态环境改善、产业结构调整、群众消费升级、贫困地区致富等等方面的综合作用才能真正发挥。”

改革又到了靠旅游业做突破口的时候

从联席会成员构成来看，除了汪洋副总理担任召集人外，副召集人包括国务院副秘书长、国家旅游局局长、中宣部副部长、国家发改委副主任、财政部副部长。在过去假日办协调18个部门的基础上，此次新设的联席会新增了中宣部、财政部、外交部、教育部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家林业局、国家中医药管理局和扶贫办。国务院期望以旅游业为核心，撬动整体改革的战略意图明显。

“现在新一轮的改革又到了靠旅游业做突破口的时候，因为旅游业的窗口效应和带动性非常强。联席会到底能否起到牵一发动全身的破冰作用，关键看国家旅游局的政策储备是否足，是从国家的战略视角出发，还是仅从旅游业自身的改革出发。” 戴学峰说。

在戴学峰看来，31号文件主要解决的是旅游业发展的外部限制问题。既然是要解决外部限制，就需要成立更高的、以主管副总理为核心的协调机构。解决旅游业的外部限制，不是简单地让旅游业发展，而是以旅游为核心和载体，来推动整个社会的改革。

“如果国家旅游局在这些方面政策储备非常多，比如说土地问题能否改革，和旅游业相关点在哪，要突破什么东西，与国土部怎么配合等。如没有核心的东西拿出来，联席会很难真正发挥作用。如果国家旅游局拿出的东西仅仅停留在旅游业内部，比如旅游业市场问题、一日游等技术性问题，就大大降低了联席会的作用。” 戴学峰说，“联席会要在控制好度的情况下，解决突破现有政策的问题。这就要求国家旅游局既要了解国家战略是什么，又要了解现有政策是什么，线在哪，突破什么，突破的度是什么。现在总理搭了一个架子，方向也点明了，具体怎么做，需要以国家旅游局为核心来撬动这事儿。”

制度的执行及将来的操作程序是个考验

“国务院31号文件下发不久，就组建了联席会，是个好事儿，反应国务院工作力度大，抓得紧。这次涉及的部门很多，充分符合旅游产业综合性强的客观性质，但不知道为什么没有国家体育总局。如果往深里看，尤其纵观中国旅游的发展历史，这个事并不新鲜。”著名旅游经济和管理专家、中国旅游研究院学术委员会主任魏小安在接受中国青年报记者采访时，表示了谨慎的乐观。

除了国家旅游局的建制外，我国旅游管理体制中曾出现过国务院旅游工作领导小组（1978-1982年）、国务院旅游协调小组（1986-1988年）、国家旅游事业管理委员会（1988-1993年）和全国假日旅游部际协调会议（2000-2014年）等机制，其中，前三个均是由时任主管旅游的副总理亲自挂帅。

“现在，中国已经进入工业发展的中后期，对民生问题更加注重。从市场角度来说，消费领域亮点不多，而旅游始终是亮点，不管经济怎么折腾，近几年旅游一直在增长，这意味着旅游已经从生活元素变生活要素了，要素就是刚需；从政府角度来说，稳增长、调结构、保民生、促就业得有抓手，所以现在各级政府不约而同地看中了旅游产业。比如，浙江省刚开了旅游产业发展大会，提出发展的目标是培育个万亿级的旅游产业。这在原来是不可想象的。”魏小安说。

他认为，现在制度有了，但制度的执行及将来的操作程序是个问题，有待于看下一步的实际工作推进情况。“决策必有决策程序，核心在于下一步运转程序怎么设计？需要研究什么问题？到底什么问题才需上联席会解决？” 魏小安说，“本届政府对旅游业的重视程度超过前两届。如果国家旅游局的领导能跟汪洋副总理很好匹配，将形成很好的局面。汪洋副总理是个很干实事的人，我相信，新设的联席会不应该，也不能成为虚的架构。联席会是否能真正发挥效力，核心在于国家旅游局的执行能力及发展愿望。”