山东交通厅涉嫌行政性垄断 发改委发函责令整改

国家发改委函件：整改后仍未完全恢复市场秩序

国家发改委上述函件是对此前媒体相关报道和众多利益受损者的积极回应。

国家发改委函件称，山东省交通运输厅的做法，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定。

函件进一步解释：其中，要求相关车辆必须直接接入九通公司建设的监控平台的做法，排除和限制了山东省监控平台市场的竞争，属于《反垄断法》第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的行为。

山东省交通运输厅要求已通过交通运输部标准符合性审查的卫星定位终端，需再次经过九通公司调试后才能进入山东省市场，以及公布交通运输部北斗示范工程招标中标价格作为最高限价的做法，排除和限制了山东省卫星定位终端市场的竞争，属于《反垄断法》第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为。

该函件将相关理由阐述如下：

首先，道路运输企业在监控平台和车载终端上拥有自主选择权。

其次，山东省交通运输厅的相关做法排除和限制了监控平台和车载终端市场的竞争，并导致相关费用水平过高。

这包括：完全排除了监控平台市场的竞争，导致平台服务费标准过高。函件指出，山东省交通运输厅多次下发文件，强制要求“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车安装的卫星定位终端，必须直接接入九通公司建设的监控平台，再由其转接至交通运输部建设的监控平台，剥夺了企业自主选择监控平台的权利，完全排除了监控平台之间的市场竞争。

此外，山东省交通运输厅相关做法严重削弱了车载终端市场的竞争，并不合理地推高了车载终端在山东市场上的销售价格。

按照山东省交通运输厅的有关规定，相关车载终端必须再次经过九通公司的调试，并由山东省交通运输厅公示后，才能在山东省市场销售。截至目前，山东省交通运输厅只发布3批公告，公布22个通过调试的产品型号，仅为交通运输部公布符合技术规范产品数量的5%，导致山东市场上的车载终端型号数量明显减少，严重削弱了终端产品之间的竞争。

同时，山东省交通运输厅又公布交通运输部北斗示范工程招标中标价格，将其作为车载终端的最高限价。据调查，该招标时间为2012年。目前，相关市场已经发生明显变化，车载终端生产厂家与生产数量均大幅增加，市场竞争更加激烈，产品价格大幅下降。因此，该价格已不能作为目前定价的依据。山东省交通运输厅公布这一价格后，致使省内终端设备销售商以此为基础制定价格，不合理地推高了终端设备的价格水平。

国家发改委称，从对山东省济南市部分终端设备安装点的调查情况看，大多数重型载货汽车和半挂牵引车终端是以2580元/台的价格进行销售，远高于其他省份销售的终端价格。

函件称，国家发改委启动调查后，山东省交通运输厅主动采取了放开重型载货汽车和半挂牵引车监控平台市场、放开道路运输车辆卫星定位终端市场等整改措施。

在国家发改委看来，上述措施虽然纠正了部分违法行为，但尚未完全恢复公平竞争的市场秩序，包括：未放开对“两客一危”车辆动态监控平台市场的限制；虽然规定实行平台服务商备案制，但对备案提出了交通运输部有关规定以外的其他要求，对不符合要求的将不予备案；未废止关于“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”的规定。

据此，国家发改委在函件中提出全面放开“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车的监控平台接入，放开终端设备进入山东省市场的限制，废止“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”的规定等整改建议。

《反垄断法》亟待长出“牙齿”

2008年8月1日，《反垄断法》生效。此后，关于其中行政性垄断的内容日益受到公众关注。

北京大成律师事务所合伙人邓志松介绍，根据该法，垄断行为大致可分为经济性垄断和行政性垄断两大类。前者包括垄断协议、滥用市场支配地位等行为，后者主要指的是行政机关滥用其行政权力排除和干预市场竞争。

“行政性垄断是我国在转型过程中特有的现象。”邓志松介绍，上世纪80年代初，国务院曾针对行政性垄断行为出台相关规定，但30多年来该行为一直未得到根治，根本原因在于，由于历史遗留问题和我国处于深化改革过程的现状，政府权力常会溢出边界干涉市场。

在邓志松看来，行政性垄断对市场经济的危害比经济性垄断更大。“经济性垄断只是企业间行为，而行政性垄断则是政府行政权力的滥用对市场经济的伤害。”邓志松认为，由于其前提是政府机关超越法律允许的范围去干预市场经济，因此这种行为对建设法治社会也造成了危害。

邓志松介绍，行政性垄断包括不同类别，最常见的是地方保护主义，比如某省为了保护本辖区内企业的利益出台一些歧视性政策，这也是目前我国制约行政性垄断行为的重点。此外，还包括部门保护主义、限定交易等。

行政性垄断的话题，也屡屡牵动全国人大代表、上海富申评估咨询集团有限公司董事长樊芸的神经。

2015年全国两会期间，樊芸提交了一份关于修改《反垄断法》的议案。为了撰写这份议案，她专门成立了调研小组，花了10个月深入调研，不仅走访了诸多企业，还同具有反垄断职能的国家发改委、商务部、国家工商总局等相关部门的负责人座谈。

“在和小微企业的座谈中，大家一致诟病的是行政性垄断，认为这是当前难以突破的一个问题。”樊芸回忆，一名与会人员举的例子让人深思：一家肉鸽生产企业，产品非常环保，但没有超市和菜场的入门许可证，不能经营，如果想要进入市场门槛，必须高价购买许可证。

“近年来，中央三令五申要求严管的红顶中介，实际上也是利用政府的行政性权力垄断市场获取利益。”樊芸说。

尽管《反垄断法》中不乏反行政性垄断的内容，但现实生活中的执行情况并不尽如人意。邓志松举例，《反垄断法》规定反垄断执法机构可对行政性垄断行为进行调查，但作为执法机构的国家发改委和工商总局却没有处罚权，只能对涉嫌违法的行政机关的上级提出一些建议，由上级责成其纠正，如同本案的处理方式。

同时，邓志松强调，不应忽视这类案件中受害者维权难的现象，“他们的救济途径是有限的，可向执法机构举报。具体而言，国家发改委由价格监督检查与反垄断局负责此事，工商总局则由反垄断与反不正当竞争执法局负责，两者都是局级单位，但很多时候，涉嫌违法的行政机关和它们平级，甚至比它们级别更高，去查它们其实是有很多困难的”。

邓志松还说：“如果去法院起诉，只能提起行政诉讼，民告官目前存在立案难、胜诉难的情况，而且即使胜诉，也只是道义上的胜利，拿不到相应赔偿，因为缺乏相应法律规定。”

调研时，樊芸同样发现，目前的《反垄断法》缺乏对行政性垄断的有效制约。樊芸在议案中对第51条提出立法修改建议，并提出：加强反行政性垄断的处罚力度，激活反垄断法律诉讼，不仅是民事诉讼，更要激活对反垄断的行政诉讼；要对行政机关有制约的机制；加强对国有企业利用主管部门行政权力，限制其他商品流入本地等排除、限制竞争行为的处罚。她同时建议，设置一个高层级的反垄断执法机构，加强区域间反垄断执法。

邓志松同样建议修改第51条：“期待《反垄断法》长出牙齿，对行政性垄断行为处罚的力度更大。目前对于经济性垄断行为，牙齿是足够强的，处罚上一年度销售额的1%～10%，这个力度很大，而对行政性垄断的处罚则过于温柔。”

作为国内知名的竞争法专家，在《反垄断法》生效的7年里，邓志松仅接触过3起反行政性垄断案例，而经济性垄断案件却多达上百起，“反差很大”。

（本报济南3月31日电　邢婷）