陈锡文：大城市要疏散人口首先得疏散项目

陈锡文：大城市要疏散人口首先得把项目疏散出去

3月8日，全国政协常委、中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈锡文，就城镇化及农村问题接受凤凰网独家访谈。

陈锡文告诉凤凰网，农民工没有享受到城镇公共服务，是过去政府受制于计划经济思维，总考虑户籍人口是多少，同时总是想用钱去投资建设、促进经济的更快发展，而没有想到经济发展了，会吸引更多的农民工到城里来。

北上广这些城市为什么有这么大的吸引力？陈锡文指出更重要的是这些城市有大量的就业机会。因此大城市要疏散人口，首先得把项目疏散到中小城市，人自然就去就业了。

对于我们建设土地矛盾的问题，陈锡文告诉凤凰网，现在有一些误区，就是把城郊的土地矛盾看作是整个国家的土地矛盾。城郊农地转为城镇建设用地时可以大幅度升值，但土地大幅增值在农区是很少有的，国外也不存在这种大幅升值这种问题。陈锡文称，土地改革不能改到最后都把农地改成建设用地，这样的话国家就完了。

对话：边鹏编辑：叶宇婷

农民工享受不到城镇公共服务是政府思维方式的问题

凤凰网资讯：为什么农民工在城市里干活，却拿不到城镇居民户籍？

陈锡文：户籍不仅是一个本，几张纸的事，更重要的是这几张纸在城市户籍和农村户籍之间有着巨大价值上的差别。就是说城镇户籍后面包含着大量的社会保障，种种服务和各种福利，而农村户籍没有。要实现社会公共服务和社会保障各种福利的平等化，需要大量的资金支撑。

进入新世纪以来，我们为老百姓提供服务的公共财政在扩大，公共财政扩大意味着政府直接投资要减少。过去经济发展，工业化和城镇化中有大量政府直接投资，而现在这个比重在不断减少。

只有减少直接投资，才能拿更多钱出来做公共服务。城市的管理者，在地区上要办多少幼儿园，办多少学校，要用多少公交车，等等，这些往往是按照当地户籍人口计算的，外来人口没有被计算进来。

凤凰网资讯：为什么农民工承担了大量城市基础工作却享受不到公共财政提供的服务？

陈锡文：城市管理者做这些事时大量的考虑是为什么要修这条路？是要想招商引资、带人进来，还是把发展、经济增长放在公共服务前面，这挤占不少公共服务的资金。

凤凰网资讯：能不能理解是钱不多不足以去解决问题？

陈锡文：说句实在话，只要是政府的钱，再富的国家也是不够的。美国是最富的国家，但又是政府负债总量最高的国家。日本也是相当富的国家，政府负债比例也特别高。公共财政的钱，应该是再多都不够，因为大家都希望有更好的服务。

怎么是雪中送炭，而不是锦上添花，这点才是政府要做的。这里有个执政理念是不是以人为本、怎么考核官员政绩的问题。

现在很多城市都开始意识到这个问题，比如过去教育资源配置来配置去，老不够，最后发现是因为有很多农民工子女进入到城市了，去年底农民工子女义务教育阶段进城的大概在一千三百万人。城市教育质量好，农民工当然愿意让孩子进城来受教育，来10%差不多相当于城市的50%，要来再20%，你怎么办？

这几年很多大城市都意识到，要抓紧办学校，光靠户籍统计没作用。很多地方，特别是北上广城乡接合部的学校，30%到50%的孩子都是外来的。而计划经济思维是按户籍来，一年要生出多少孩子，要办多少幼儿园，要办多少学校，以前都是按这个往前走，现在搞市场经济了，人口是可以自由流动的。

大量的农村人口进入到城里，应该给他们最大化的基本服务，但是过去没考虑到。

主要是两个原因：一是计划经济的思维，总在考虑户籍人口是多少；二是总想有点钱，更多地去投资、去建设，去促进经济更快增长。经济更快增长当然是好事，但经济更快增长，就会吸引更多的农民工到你这里来，如果这块不考虑，这个缺口就越来越大。很多这方面的事情，一方面是政府的思维方式、行为方式左右， 还有我们长期经济社会运行对整个国民形成的这种思想观念。

城乡郊区的土地矛盾并不等同于整个国家的土地矛盾

凤凰网资讯：目前，只有符合规划或用途管制的农村集体经营性建设的土地才能进入到市场和国有土地同权同地同价，为什么作为农民命根子的宅基地不可以入市呢？

陈锡文：现在土地制度讨论得很热烈，三中全会也设计了不同的制度，但大家在讨论过程中有一些误区，这个误区就是把城郊区的土地看作是整个国家的土地制度。

现在土地矛盾主要集中在城近郊区，这是特殊的矛盾。土地改变用途之后价值大幅度提升，原来农地四五万、五六万一亩，但是按非农业用地算，一亩地几百万、上千万都可能。其中的问题是土地在农地转为城镇建设用地时大幅度升值，土地大幅增值在农区是没有的。不要说我们农业还没现代化，就是到农业完全现代化的国家也不可能在农村大规模搞建设，比如美国、加拿大，所以农区的土地不存在升值问题。

城镇化用地大概是1.5亿亩，这1.5亿装了全国53%的人，再扩大可能占到2亿亩，到头了。我们乡村建设用地是2.77亿亩，整个农村集体所有土地60多亿亩，最终要为城镇化提供的土地只有1亿亩，在整个农村的土地中，连20%都占不上。

土地的问题应该集中在工业化、城镇化地区来考虑，让农地转为公有，城市建设用地，巨大的争执就是怎样分配，这是一类问题。另一类问题，还有60多亿亩的土地上有农民，逐步转到城镇来，农村人口要减少，因此农地就要流转集中，怎么处理好，那是另外一个问题，跟现在没有关系，我们现在的误区是把城镇化地区特殊的土地问题理解到整个农村。

农区2.77亿亩的村庄建设用地里一半大概是宅基地，北京、上海城近郊区、各个省市的城近郊区，宅基地别人会想要，城市建设也要想，说句不太好听的话，真正传统农业区离城镇很远，那地方宅基地谁会要。

现在实际是把城市化地区出现的农地转为非农用地的问题扩散开来，扩散到农村用地去，这就是为什么三中全会决定只允许农村工业性建设用地在符合规划和用途管制的前提下才进入市场。农村宅基地、公共设施(仓库、村委会、小医院、幼儿园等)不允许进入。

农村宅基地是经过批准后，自由的土地、自用的建筑，是你自己的，但不是作为商品。作为商品，要修改规划，审批程序，涉及非常复杂的法律关系的变化。农民自己的地，建房时不需要交什么税费，最多收一定的管理费，从这个意义上讲，农民的住房宅基地可以叫做经济适用房。

从全世界各国看，农村不是搞建设的地方，大家是有共识的，农村土地主要是拿来种庄稼、生产农产品的，但农村又必须要有一定德建设，因为农民要生产生活，正因此，世界各国对农村的建筑、对农民的建筑都是自由土地自己使用，不能把它作为商业用地。

如果改革最后把农地都改成建设用地，国家就完了

凤凰网资讯：现在土地没有显现出它应有的价值，它本来是我们很多时候都说一句话，农民是捧着金饭碗？

陈锡文：这个话有问题在哪里？你不能把普通的农地和城镇郊区可以转建设用地的地区做比较，现在我们把这个问题泛化，金饭碗金在哪里呢？搞建设用地， 这个地可以变几百万，上千万，以此来说农村的地,农地是永远不值钱的。金饭碗归金饭碗，是看你能够把这个地经营得多好，产量能不能更高，效益能不能更高， 但是农地的价值和建设用地的价值是没有办法比拟的。

这两个问题是不能混淆起来的，混淆了就是农民现在都看到，我不种庄稼种房子才能挣大钱，于是城里的老板们到这里来，搞什么休闲农业，什么度假村，慢慢把它搞成非农建设，其实他圈的地根本没打算搞农业。土地问题在全世界各国都遵循一个基本原则，用途管制。就是这块地按照规划确定了只能用于种地，不能改变，要改变就得改规划。

农民的职责是把这块规划确定为农地的土地种好，或者可以流转给别人，但是不按规划非要盖房子，这事情就大了。每个人都知道，土地规划是值大价钱的， 红线往这拉一下，这块地马上就升值，这块地在红线外就不值钱。我不是讲农地没有用、不值钱，我是讲农地价值和建设用地价值是没有办法比拟的。

我到日本、到韩国的农民家里，他非常尽职，他说你不要看我前面这个稻田金灿灿、绿油油，以前不是这样，这是规划后形成的，这不值钱。我房子后面，那片都是土，只能栽树也长不大，但那地是值钱的，那地规划下来是可以搞建设的。人家弄清楚了这个才能去讲土地制度改革，你如果改到最后把农地都改成建设用地，这国家就完了。

凤凰网资讯：村建筑用地就是建筑用地，农地就是农地，不能混淆了。但是现在农村存在一个问题，就是村干部他有很大的支配权，而且很多村民也是乐意被工厂、度假村什么的圈占，他们可能内部自己就操作了，我们这个政策在基层实行可能是很难？

陈锡文：落实的不太好。原来我们也做过一些调查，在一些地区真正的违法用地、违规用地占比重比较大的实际是在农村，批准这么做的实际是村委会和乡镇政府。

从这个角度去看，对于土地的利用是不是符合规划，是不是符合用途管制，重点应当放在县以下，这才能监控得住。在相当程度上，以前确实两方面都有问题，一是不太重视，第二是没有手段，现在这个手段应该说已经基本具备，航拍、遥感等技术都跟上来了。所以在国土部门是能做到适时了解土地利用的变化，哪些是合规合法的，哪些是违规违法的马上就能发现。

这里头就有很重要的一个问题，就是发现了怎么去处理，及时地去处理可能涉及到一些非常复杂的利益关系。从这个角度去讲，又得转变我们的执政理念，转变我们的政绩观念，加大土地的执法力度，对于以前存在的问题也要逐步地化解去处理。有些企业在城里弄不到地，用这种办法到村去圈地，这种事当然依法依规处理。

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