潍坊：构建覆盖城乡均衡发展养老体系

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原标题：构建覆盖城乡均衡发展养老体系——潍坊市寿光探索破解养老难调研报告

编者按12月17日,由中国社会科学院主办的《中国社会科学报》,从中国社会现在和未来建设方面大篇幅报道了我市寿光创建全域覆盖新型养老体系的调研报告,中央级报刊和网站陆续转载。这篇报道,回答了当前养老事业在县域层面如何顶层设计、政策配套、资源统筹、社会参与等方面问题。此经验,具有前瞻性、示范性和可复制性,对推进全市养老工作大发展具有重要促进意义。当前,社会养老是市委、市政府的重头工作,要求各级各单位务必做好做实。今天转载此报道,就是想给大家一个思路借鉴。

实行计划生育以来,我国户均规模由4.61人下降至3.16人,空巢老人家庭城市已达49.7%,农村达38.3%,家庭养老功能明显弱化,而老人群体在很大比例上存在养老支付能力不足问题。养老是一项复杂的社会工程,既要政府主导,又不能由政府包揽养老；既要利用市场配置社会养老资源,又不能简单地甩给市场。发展县域养老事业,过去没有成功经验参照,需要结合当地经济发展实际探索。面对县域城乡老龄社会养老诉求,寿光市实施政府引领、财政扶持、社会主办、市场运作、平等参与、竞争有序等政策,激发社会办养老事业活力,老年幸福之乡的寿光经验令人耳目一新。

背景情况

农业产业化已在全国形成全面发展态势。县市经济社会快速转型中,在社会养老保障和养老服务体系尚未做好应对情况下,人口老龄化提前到来。寿光和全国其他地区一样,必须面对并解决这一重大问题。有着勇于探索精神的寿光人对社会养老问题高度重视。从2007年开始,经过八年实践,寿光根据本地经济社会可持续发展保障需求,初步构建起全域覆盖、均衡发展的养老体系,寻找出了在县市养老事业发展中具有示范意义的新经验。

寿光市位于山东半岛北部,总面积2072平方公里,辖15个镇(街)、975个行政村,是著名的“蔬菜之乡”,也是全国第一批“百强县市”。去年,全市完成生产总值701.3亿元,实现财政总收入97亿元,农民人均纯收入达到1.44万元。全市105万人口中,农村人口占71%。寿光市60岁以上老人有20.3万人,占总人口的19.2%。80岁以上老人有2.9万人,在潍坊市各县市中,老龄人口数量居第二位。老龄人口呈现规模大、增速快、高龄老人与空巢老人多等特点。寿光市从思路设计、服务样式、规划设施、产品研发等方面入手,把养老问题的社会管理与经济发展结合在一起,使养老产业真正成为满足社会需求的惠民工程。同时,在工作中坚持科学规划,实现养老产业的全域覆盖和均衡发展。目前,寿光市不仅已形成与财政收入等比例增长的弱势群体救助、养老资金投入机制,并且在强化政府引导和政策扶持的同时,增强社会力量参与养老服务业的积极性,初步构建起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充,符合寿光市实际的城乡全覆盖社会养老服务体系。近几年,全市已投入16亿元,建成大型综合老年福利机构1处,养老机构4处,城市社区日间照料中心13处,农村幸福院68处,各类老年公寓32处。寿光市现有养老床位6676张,平均每千名老人拥有床位32.4张。另有在建养老机构5处,今后几年养老床位仍将保持大幅度增长。寿光市本着民生工程优先原则,积极落实潍坊市“十二五养老产业规划”,相关各项指标均在全国县市养老服务发展中名列前茅。

找准养老问题切入点

倒逼改革出办法

据中国社会科学院《中国老龄事业发展报告》统计,2013年我国老年人口数量已突破2亿大关,老龄化水平达到14.8%。预计在2025年之前,老年人口将每年增长100万人。在考察全国多个相近条件县市后,寿光市意识到当前老龄化形势十分严峻,普遍存在的未富先老、未备先老、抚养比例高等共性养老难问题十分突出。同时,养老体系建设缺乏统筹规划、布局不合理、政府投入不足、城乡发展不平衡、民间资本投入有限以及养老机构服务不到位等也亟待列入议事日程逐一落实。问题倒逼改革,经过近几年统筹推进,均衡发展、覆盖全市的养老体系已使20万寿光老人的养老服务有了基本保障。

政策扶持保障养老事业发展活力:构建县域养老体系的难点在于提高社会参与积极性,需要一系列具有吸引力的配套政策。为加快构建全域覆盖、均衡发展的养老体系,寿光制定实施了《老龄事业发展十二五规划》和《加快推进社会养老服务体系建设的意见》,从目标任务、工作重点、政策配套和保障措施等方面提出明确要求。其中在养老用地上,将养老设施建设用地纳入土地利用总体规划和年度用地计划；对非营利性老年福利机构采取行政划拨或协议出让方式供地；对城乡规划确定的养老服务设施用地,非经法定程序不得改变用途。在税收方面,对非营利性养老服务机构建设项目,免缴城市基础设施配套费、有线电视建设费,免征企业所得税；自用房产、土地免征房产税和城镇土地使用税；水电气暖费用按居民价格收取。优惠配套政策的实施,极大地调动了社会参与养老事业的积极性,在全市形成了投资主体多元化、运营机制市场化、服务管理规范化的发展格局。

规划养老服务体系,保持发展连续性。由于养老整体规划滞后,不少地方存在随意性盲目重复建设现象。养老服务往往成为无序发展的“面子工程”。城区养老机构“散”、“乱”,城乡失衡。农村养老服务成为“遗忘的角落”。国家养老服务体系建设是项系统工程,县域层面缺乏整体规划和工作连续性,难以实现养老目标。寿光吸取这些教训,在“全域覆盖、均衡发展”思路的统领下,施行养老服务“一张图纸干到底”。将事关养老服务建设的重大项目、养老资金投入、提高五保对象保障标准等事宜纳入全市“十二五”规划纲要。围绕养老服务建设总目标,一届班子接一届扎扎实实向前推进。

均衡发展城乡养老服务项目。在养老服务建设重城市、轻农村、重公办大型养老机构、轻社区居家养老建设的倾向下,不仅在城乡之间、人群之间存在着养老服务的巨大差异,机构养老与居家养老资源配置标准也不一样。为解决此问题,寿光始终坚持城乡一体规划标准,力求做到项目设施统筹建设和资金扶持、医疗服务等资源统筹配置。

用现代化智能信息服务养老工程。当下,现代科技信息服务多用于经济发展,而自身覆盖面大、涉及信息量广的社会养老服务产业的科技信息服务配置却相对缺位。因此,造成了养老服务各环节信息滞后、效率低下,养老对象颇有意见。寿光开发养老信息功能齐全的服务产品,建立起包括社区呼叫系统在内的全覆盖便民信息服务网络。智能信息服务实现了养老现代化科学管理,极大改善了服务效率和服务质量。

政府资金扶持与民资注入互动。在社会养老服务建设中,各地普遍存在政府财政投入不足,社会融资渠道不畅,历史欠账较多,供养达不到国家标准,监督管理无章程等一系列问题。自2007年始,寿光就从服务体系设计上进行统筹安排,对养老服务中政府投资方式、民间资本准入、长效市场运作进行合理规划。在政府主导下,全市养老机构建设空前高涨,多项发展指标走在全国前列。

合理布局开发养老服务社区资源。各地社区养老服务和养老机构面对的矛盾,通常是床位严重不足,供需矛盾突出；养老设施简陋,服务功能单一；服务人员匮乏,队伍缺乏专业培训。寿光充分利用市场机制开发社会资源,全市社区养老服务做到城市与农村同步建设、同步发展,使城乡养老对象首先享受到社会发展成果。

聚焦“五保户”养老服务保障。五保老人是国家养老工作重点,散居社会各角落,“出门一把锁,进门一盏灯”。虽然一直以来倡导集中供养和分散供养相结合,但由于供养措施等难以满足老人要求,始终处于无序状态。寿光采取硬办法,建设配套标准较高的大型养老机构,自2007年始,对全市五保老人实施全部集中供养。这种方式备受五保对象欢迎,已成为全国推广学习的模板。

构建县市养老体系

实施“3321”工程

改革开放以来,寿光以种植大棚菜为龙头,以高效、规模经营探索农业产业化,又以农业助推工业,经济发展成效显著。成为全国首批“百强县市”后,连续多年保持领先发展态势。寿光市委、市政府在发展新形势下通盘谋划如何让发展成果惠及民生时,首先聚焦到进入老龄社会后如何做好养老工作。针对《社会养老服务体系建设“十二五”规划》中的“9073”养老要求,寿光提前实现了让90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照料养老；让7%的老年人通过购买社区照顾服务养老；让3%的老年人入住养老服务机构集中养老的发展目标。寿光经济发展要素活跃,在全市形成多种强势经济发展区域,包括中心城区、次中心城区、工业区、大棚菜区、沿海区、物流区等特色板块。根据这些经济板块的特点,设计机构、社区、居家养老设施规划,合理配置各种养老服务资源,多层次推进“3321”养老服务工程。所谓“3321”工程,即首先是实施居家养老规划“一托一”、幸福院和民政局信息总控中心三种养老服务规划。二是在社区规划日间照料、社区居家养老服务和“12349”呼叫服务中心三种方式。三是在推进养老服务体系中依托公办机构、民营机构两大支撑。四是在养老服务体系中建设一处全市综合性的现代化、高标准的大型社会福利养老中心。按照经济区域特点规划设计养老服务设施,拓宽了养老设施规划设计的时间与空间。如大棚菜经济板块,菜农普遍较富裕,在农村社区中纷纷换住楼房。寿光在规划这个经济板块的楼房建筑时,推出“一托一”养老方式,即在农民新建楼房户型设计上,把老人、子女住房规划在一层楼上,并连通阳台,实行“一对一”服务,最大限度减少老年人独居现象。大棚菜区的老人们对此非常满意。“3321”养老服务工程全域覆盖,达到了预期目标,养老事业已从沉重的社会负担变为促进寿光市社会和谐发展的潜在动力。寿光市委书记朱兰玺说:“养老问题不是负担,只要找到与经济、社会的契合点,就会成为一种巨大的正能量。”

把提升老年人幸福感作为检验养老工作的尺子。寿光市委、市政府在落实习近平总书记关于“要让每一位老人都能生活得安心、静心、舒心”中认为,这三个“心”字就是幸福感指数。改革开放后,绝大多数老人已能衣食无忧,在这个基础上,老年人更多地是追求晚情幸福感,因此在保证资金硬投入的同时要重视亲情注入。在全市养老服务体系建设中,大力强化幸福指数理念,首先从提高五保老人服务质量抓起,满足老人晚情所愿。

早在2008年,寿光为彻底改善农村五保户等社会弱势群体的居住生活条件,投资1亿元建成占地128亩、总床位达1660个的社会福利中心,成为全国县域范围内规模最大、集中程度最高、管理水平最前沿的敬老院。全市1123名农村五保老人,全部迁进福利中心供养。福利中心把这些老人是否真正有幸福感作为工作目标,倡导“真心”、“诚心”、“细心”、“耐心”的服务理念。根据老年人的身体特点,聘请了营养师,饮食科学搭配,随时征求老人意见,将“我做啥你吃啥”变“你想吃啥我做啥”,让老人们吃得既营养又舒心。福利中心还联合医院在敬老院就地成立高标准康复医疗中心,配备了专业医护人员和先进医疗器材,充分保障老人医疗需求。“抬着进去,走着出来”成为老人夸赞医疗中心的常话。寿光是对外开放活跃的县市,有位旅居新加坡多年的华侨来寿光探亲,听说农村的五保户都被接到了城里,有着比一般城市人还优越的生活条件,她不相信。在访问亲戚得知真实情况后,深有感触地说:“在照顾弱势群体上,这里比一些发达国家都优越,弱势群体在这里不弱势,寿光了不起!”寿光带着亲情养老的理念,得民心合民意。政府引导居家养老献爱心,为家庭伦理关系注入了亲情活力,成为寿光的时尚。田柳镇兴起“儿女轮流献亲情”活动,通过约定,在子女中三个月、半年或者一年轮流赡养,解决兄妹之间平均赡养老人的责任权利分配问题,改变了全镇空巢老人的生活方式。田柳镇阎家庄子村93岁的李桂莲老人向调研人员说,子女轮流养老比孝顺,家里哪间屋最舒适就住哪间,为方便照顾,儿子、儿媳还和自己睡在一个床上。对一些子女与老人没有条件住在一起的家庭,倡导子女与老人的住所保持“一碗面距离”,即从子女住所给老人送去一碗面,老人接到手上还是热的。亲情关怀的温度,是养老建设规划设计的尺度。

在完善服务中积累和推广养老经验。随着社会发展过程中家庭结构的变化和人的寿命延长,独居、留守、失能、失智、高龄等老年人增多,养老机构担负的养老服务功能越来越重要。寿光就在全国县级市中率先建成了集食宿、康复、娱乐于一体的高标准养老服务中心,开创了本市社会机构养老的先河,为机构养老服务建设积累了丰富的经验。服务中心主任彭秀田介绍,自运营以来,老人入住率持续攀升,现迁来老人210位,年龄最大的97岁,最小的69岁,平均达80岁以上。服务中心制订上百条服务规范,对老人起居、饮食、洗浴、康复、锻炼等提出严格要求,工作人员保证了认真负责悉心照料老年人。服务中心综合服务楼为“回”字型结构,为老人提供标准间、大套房、小套房、专护套房、亲情互助房,还配备监控、呼叫系统。图书室、棋牌室、健身房、娱乐室、书画室、门球场、工艺室各种活动场所,最大力度丰富了老人的生活乐趣。为维护老年人身心健康、消除孤独感,中心还根据老人的性格爱好,开展结对子交朋友的相互帮助活动,让老人在享受各种服务的同时,享受友情的温馨快乐。文化广场“二十四孝图”壁画、“寿星”雕塑等,让环境优雅的服务中心充满孝文化。服务中心已在全国县域发展养老事业中产生广泛影响力,各地上百家民政部门前来这里参观学习。

依托社区功能开展人性化养老。随着社会的变迁,第一代独生子女已经陆续进入婚育年龄,开始担负起赡养老人的重任。一对夫妇要同时供养四位老人,外加抚养一到两个孩子。这种“421”家庭结构的现实,对传统的家庭养老模式造成很大冲击,单纯依靠子女养老服务已经不现实。而政府扶持的民办辅助养老机构,因与居家养老相结合,发挥的功能既符合实际需求,又方便家庭成员,很受群众欢迎。调研人员走访市区美特康智能居家养老中心了解到,这家民营养老机构,专门为居家老年人提供生活照料、家政帮助、康复护理、精神慰藉等养老服务,因为能与传统家庭养老方式对接,美特康智能居家养老中心成为社区内离不开的养老场所。在市中心的向阳社区爱老幸福乐园里,调研人员看到一楼是方便老人采购的瓜果蔬菜和生活用品超市,二楼和三楼的活动场所有理发室、舞蹈室、棋牌室、针灸按摩治疗中心等。老人根据自己的爱好,或唱歌跳舞,或作画下棋。中午就地用餐后,有专门的休息室供老人午休,下午回家时,可顺手将楼内超市蔬菜瓜果日用品等带回家。这些看上去不起眼的小事,却正是社区人性化养老中的重要环节。

让幸福院成为农村老人的幸福之家。随着农村独居、空巢老年人增多,养老服务需求日益迫切。寿光在加快农村幸福院建设中,按照“政府扶持、村级主办、群众参与、互助服务”原则,依托村民自治和集体经济,在农村中心社区建设为老年人提供生活居住、休闲娱乐、精神慰藉等服务的互助养老院。政府在幸福院建设中,对达到三种类型规定标准的,分别补助3万、4万、5万元和1万—3万元开办费。“寿光式”幸福院,均配有卫生室、活动室、餐厅、健身房等设施,处处有特色,院院有亮点。文家街道王端宇村有村民246户、900人,60周岁以上老人160人、独居老人50人。该村结合村情民意,依托村里闲置的幼儿园,在原有设施基础上,投资30多万元,新建一处建筑面积400多平方米的二层楼房,配置了休息室、娱乐室、图书室、康复健身室、伙房、餐厅、卫生室、洗浴室等,并配有各种健身娱乐器材,完善了老年人健身娱乐活动场所。每天都到幸福院玩的王玉莲老人对调研人员说:“老人没事来这里聊天、拉家常,热闹得很,累的时候还有睡觉的休息室,这里成了‘第二个家’!”