申海恩： 重塑健康旅游市场应从部门守法执法做起

原标题：申海恩： 重塑健康旅游市场应从部门守法执法做起

《旅游法》的通过和即将在国庆黄金周开始施行，在全社会和旅游市场上引起了不小的反响：全社会声讨零负团费、强迫购物，旅游者在国庆前突击旅游，旅行社突击涨价，等等。而这种种现象，其实是《旅游法》重塑健康旅游市场秩序的序曲，至于旅游市场秩序能否发生革命性的转变，其根本并不在于旅游者消费观念的转变、旅行社经营模式的精致化，也不在于全社会是否对旅游乱象的谴责与声讨，事实上，各级人民政府相关部门从自身守法、执法做起，尊重和维护《旅游法》及相关法律的权威，才是重塑健康旅游市场秩序的根基所在。若非如此，旅游市场秩序变革的大戏在开幕之前，就会惨淡地落下帷幕。

在各相关部门呼吁《旅游法》立法的诸多理由中，欠缺国家层面的、统一的旅游法是导致旅游市场如此混乱的根本原因之一。事实上，法律层面欠缺的原因固然根本，但各级政府部门有法不依、执法不严才是最根本的原因，没有之一。2009年通过施行的《旅行社条例》对于无照经营（第46条）、零负团费（第27条、第34条、第37条）、甩团（第33条第1项）、强迫购物（第33条第3项）等都做了明确的规定，也相应地规定了各有关部门的执法权限。但是，在几乎达到全行业违法经营的背景下，各级政府部门究竟是否遵守了《旅行社条例》的规定、根据《旅行社条例》的规定做出了哪怕是敲山震虎意义上的处罚。从2009年以来的旅游市场没有发生任何转变的事实来看，至少《旅行社条例》的守法、执法状况无法令人满意。当前市场对于国庆黄金周的观望态度与《旅行社条例》施行之初何其相似，如果各部门执法状况依旧如前，那么《旅游法》必将沦落为第二部《旅行社条例》。

旅游市场上最突出的问题尚不在于零负团费问题，零负团费作为旅游行业的内部经营模式，与旅游者本身并无直接的利害关系，最直接侵害旅游者合法权益的是地接社、导游诱骗、强迫或者变相强迫旅游者购买假冒伪劣商品、质价严重不符的产品，谋取回扣等不正当利益。根据《产品质量法》的规定，对于经销假冒伪劣产品的各种旅游购物商店的监督、检查以及处罚，应由产品质量监督部门或者工商行政管理部门依据《产品质量法》第50条、第53条等规定予以处罚。如果重要旅游目的地的相关部门严格遵守并执行《产品质量法》等相关规定，彻底打击假冒伪劣产品生产、销售行为，诱骗、强迫或者变相强迫旅游者购买假冒伪劣商品者无利可图，零负团费的经营模式自然难以为继。而《产品质量法》自1993年施行至今，旅游购物点假冒伪劣产品比比皆是、零负团费经营模式经久不衰，可见至少在旅游购物点方面《产品质量法》未获得切实的尊重与执行。

与旅游相关的价格问题：质价严重不符、景区随意涨价等，也是始终困扰旅游市场秩序的重大问题。以“海南天价账单案”、“凤凰古城涨价事件”为典型的旅游市场价格问题，突出暴露了相关部门在遵守和执行《价格法》方面存在的问题。首先应该纠正的一个错误观念是，旅游市场实行市场定价，政府价格部门不应插手。此观念之错误首先在于，对于市场定价行为，就属于合同自由，政府价格部门不得干预。事实上，《价格法》第14条明确列举了经营者八项不正当价格行为，违反该规定的，价格部门应当予以处罚。而与旅游相关的价格问题，要么可以认定为《价格法》第14条第2项的“以低于成本的价格倾销”，要么可以认定为同条第4项的“利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易”。此观念之错误还在于，旅游市场不属于关系国计民生的，政府价格部门没有必要插手。而《价格法》第18条明确规定“自然垄断经营的商品价格、重要的公益性服务价格”均属于政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价的范围。而景区景点毫无疑问是具有自然垄断经营、旅游业多具有公益性服务属性，尤其在重要的旅游目的地更是如此。事实上，北京、海南等确实已将旅游服务纳入到政府定价目录当中。而当前旅游市场上的价格乱象，似乎也告诉我们《价格法》的遵守、执行还有待加强。

凡此种种，不得不说的是，《旅游法》究竟能否成为汪洋副总理所言的治乱之重典，是否还会沦落为违法者所讥笑之假把式而束之高阁，其关键全仰赖于各级政府部门之严格守法与执法。

作者：申海恩（系北京第二外国语学院法政学院法学系主任，曾挂职国家旅游局政策法规司两年，直接参与《旅游法》起草研究工作三年，并作为中国代表参加世界旅游组织旅游法律法规研究和起草工作）