财政性教育经费情况调研：后4%时代路该咋走

走出“财政确保”的路径依赖

财政性教育经费支出占GDP的4%是总量估计的结果，本身并不涉及投入和支出机制。在我国GDP增长迅速的背景之下，之所以能够有这么大的政策影响力，是社会对教育重视的结果，也是我国各级政府成功地使用政策协调和社会动员的结果。达到4%以后，如果持续使用行政力量替代公共财政制度建设，不仅会产生机制效用衰退现象，还可能导致地方政府对要素的不合理配置。

虽然目前部分省教育经费支出细目并未提供，但是一个简单的逻辑推论不难得出——即发达地区在GDP总量很高的情况下，为了确保4%目标的达成，会持续加大财政性教育经费投入；而在安排经费支出预算时，由于教师工资这一最大的成本上涨受到制度约束，最现实的预算安排就是通过各种“工程”不断提高教育机构的资本投入水平。这种现象已经在发达城市的中小学中体现，首先是校舍不断翻新，然后是教育设备投入水平越来越高，但是，教师职业仍然不具备吸引力，由于男性养家的负担较重，教育行业女性从业比例不断提高。

站在教育部门的角度，在国家公共财政制度尚不健全的情况下，寻求行政体系对制度的替代，构建“锦标赛”式的机制推动教育事业的发展是非常有效的战略。后4%时代可能还需要继续依赖这种机制。然而，应该清晰地看到，继续依赖该路径的成本会越来越高，不仅表现为“高于4%”的持续增长难以获得广泛社会共识，而且还表现为“财政确保”机制积累的要素配置扭曲会越来越严重。教师工资成本受到统一管理后，教育经费增长会导致使用不当，提高预算安排中的随意性。更严重的是，如果不引导经费投入有效转变为班额减少和农村教师岗位的有效供给，可能出现的结果是，一方面学校各项工程获得可有可无的经费，另一方面大班额无法降下来；一方面教师总量过剩，另一方面农村教师依然缺乏。现象背后是教育要素核算准则和教师岗位配置制度的缺失。教育部门如果不能在短期依赖“确保战略”的同时自觉打破对“确保机制”的依赖，就会在未来十年逐步丧失教育事业发展的友好社会环境。

结语： 持续发展面临转型

1978年以来，我国政府成功地实现了“穷国办大教育”的壮举，其中涉及的制度创新和行政效率，为发展中国家在财政制度尚不完善的情况下发展教育事业提供了可贵的经验。但是，教育事业的持续发展面临着主动退出“运动式”发展道路、向国家基本教育制度建立的转型。这种转型已经在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的制定过程中，在“发展”和“改革”之间的顺序协调中，在后续各类试点工作的推进中有所体现。

2012年，财政性教育经费达到GDP的4%，为继续推动转型提供了更好的契机，希望教育事业顺利摆脱对行政动员机制的依赖，从运动式发展走向国家基本教育制度建设；摆脱对政府不断确认“优先发展战略”的依赖，从部门间协调、专家决策走向广泛的教育政策对话机制。北京师范大学教育学部 曾晓东 龙怡