财政性教育经费情况调研：后4%时代路该咋走

2012年财政性教育经费支出的规模和去向

目前，财政部网站已公布除西藏、湖北之外的29个省（区、市）和大连、厦门、青岛、深圳4个计划单列市的财政预算报告，财政性教育经费支出作为重要的项目，都已经被详细地列出了支出的规模和去向（见表一）。

财政性教育经费支出占GDP的比例仅是衡量教育投入的单一指标，还谈不上系统的公共财政支出评价。通过对全国29个省（区、市）预算执行报告中的财政性教育经费支出信息的初步汇总，可得知，制度建设不能停留在审查支出是否达GDP4%的阶段，需要思考后续的支出管理问题，需要回答省、市、区各级政府在教育投入中承担的主要责任是什么？财政性教育经费增加如何与教育发展方向相匹配？如何看待地区间的差异情况？

从各省支出表中可以看出省本级和地方政府在支出上的匹配职能：全省支出是汇总地方政府支出的结果，省本级支出是省财政划拨地方后由省级政府作出的安排。以省为单位的财政性教育经费预算从两个渠道四个“户头”支出：全省和省本级公共财政支出、全省和省本级政府性基金支出。理论上讲，地方政府主要支付基础教育的运行经费，省级政府承担第三级教育和促进教育机会公平分配的支出，以及促进教育改革和发展的探索性支出。大多数省本级支出都放在了农村教育和农村学生生活补助上，放在发展本省高校建设上，这样的支出安排基本上符合省政府和地方政府的职能分配。

从各省支出内容还可以看出省际间支出重点的高度一致性。绝大多数省（区、市）2012年的支出安排在学前三年行动计划、校舍安全工程、普通高中多样化建设、提高各教育阶段生均经费标准、农村寄宿生营养改善计划、化解普九债务、高校债务上，这些支出大都匹配中央政府大力推进的教育发展计划，为落实全国范围内的基本教育服务均等化提供了财政保证。

省级支出安排与国家教育发展重点的一致性还提出了教育事业规划应考虑地区差异的问题。国家在确定教育发展重点时，无论是内容还是标准都要适应大多数省（区、市）的需要，对于少数超出基本服务水平的省区，其指导意义就打折扣了。在省级层面，北京、上海、天津和广东的支出内容与其他省（区、市）就有所不同；在省内，省会城市与地级市在生均拨款水平上是否能够合理地差异化，保证在消弥城乡或者城市级别差异的同时，体现不同城市和地区之间在物价和要素价格方面的自然差异，也对进一步推进教育事业发展与规划制度改革提出了要求。

根据2012年各省（区、市）的预算执行报告，教育支出安排反映出三个基本特征，向教育经费支出管理制度提出了两个需要深入讨论的根本问题，涉及到达到GDP4%后的道路选择。

对财政性教育经费目标和标准的思考

关于财政性教育经费支出管理的目标与标准问题，早在4%的目标还远未达到时，就有一些学者希望借助确定基本服务标准，实现4%或者更高的目标。这实际上是通过事权核定机制确保教育财政支出的制度设计。然而，一个发展中的社会不能停下来等待系统的制度设计。如今，实现了4%的目标后，关于机制问题的讨论更加富有实际意义。

⒈制度目标——财政达标还是财政充足？

财政制度之所以存在是为了满足政府提供公共服务的需要，公共教育需要多少钱政府就安排多少钱，这是财政预算的基本原理。保证按照基准化的教育服务标准提供充足的经费，是财政制度设计的出发点。但是，这些原则是以国家财政制度、政府间完善的行政制度为条件的。实际上，发展中国家在教育供给上，往往存在财政支出无法匹配政府制定的教育发展目标的情况。

为了实现教育发展目标，各级政府、特别是教育部门需要通过“社会动员”和“政策优先”等战略，在一定程度上替代财政上的缺位。前者表现为90年代初“人民教育人民办”，政府动员社会资源发展教育事业，这是政府动员对财税汲取能力的替代；后者表现为教育优先发展战略在国家层面上的确立，减少了政府部门之间、各级政府间的政策协调成本，这是行政对预算支出管理的替代。在中国以往的教育事业发展中，行政力量通过社会动员和确定教育发展目标，成功地实现了对尚不成熟的财政制度的替代。

然而，暂时性的替代不应该也无法成为永久性替代。在支出达到GDP4%之后，还需要回到稳定的教育财政制度建设上来，回到财政充足的原则上来，不断淡化对各省财政性教育经费支出是否达4%的审核。还需要不断地追问，各省应该为民众提供什么标准的教育服务，财政支出安排是否充份地保证了按照标准提供教育服务，如果无法保证，是否启动中央政府的救助机制，省级政府借债机制？或者成本节约机制？

⒉制度标准——全国统一管理还是地方自主决策？

稳定的财政支出制度，除了管理机制外，还涉及具体支出标准的确定。在确定标准方面又有两个不同的路径选择：中央政府进行标准管制，或者政策对话基础上的地方政府自主决策。

在公共财政的范畴内，教师工资和生均经费是两个主要的支出项目，统一支出标准与地方消费水平差异之间存在难以避免的矛盾。目前，最低1.2万的本科生生均经费标准是中央政府确定，并以各地之间“锦标赛”的方式实施；统一管理程度较低的高职、中职生均经费标准就存在较大的省际差异。教师工资标准更加充分地体现了其中的矛盾。由于全国实行统一的专业职务制度（教师工资由专业职务等级和教龄、职务、工作负担综合确定），可以预计，随着公共财政制度的不断落实，中小学教师的工资离差会逐渐缩小。财政保证教师工资是为了确保教师质量和教师工作热情，但是，统一标准客观上会造成发达地区教师工资缺乏吸引力（见图一）。

从图一中可以看出，在我国最发达的北上广苏浙闽粤等地区，教师工资占当地人均可支配收入的比例低，教师工资的吸引力明显小于西部地区。再考虑到这些地区获得其他职业的可能性非常高，可以得出结论——发达地区很难吸引优秀人才从事教育。如果再考虑北京、上海、天津的城市化水平，将直辖市的中小学教职工年工资与其他计划单列市进行比较，也可以得出相同的结论（见表二）。

因此，在基本制度一致的前提下，如何保证支出标准对各地的适切性？协调“标准管理”和“地方自主决策权”之间的关系，应该是支出管理制度设计的关键。