胡怀邦与改制：国开行的难题与改革突破口

过去，国开行债券是基于政府信用而尚未被市场分化的融资形态，具有准财政、准信贷和准股权性质。但改革后的国开行，国家信用色彩下降，因而发债筹资将面临大考。加之近两年来，投资者对国开行身份的忧虑，使得开行债的收益率相比其他两家政策性银行愈来愈高，各商业银行也因逼近其持有开行债的上限而出现约束行为。

保留国家信用发债成为唯一良途。

银监会2012年发布《关于国开行债信有关问题的批复》，称国开行在2013年底之前发行的人民币债券风险权重确定为0%，直至债券到期，且暂视同政策性金融债处理。但之后的风险权重，将据国开行商业化改革和债券市场发展实际情况，另行研究确定。

“在尚无其他有效融资之前，国家信用肯定会长期保持。谁能逼得国开行无路可走甚至关门大吉?”前述国开行人士说，市场化发债早期，财政部、央行等机构曾商议决定将国家信用审议期限定为15年或10年，多部门协调后又改为5年，直到银监会坚持一年一审、一年一批。

该人士称自己早年还常心生忧虑，每年都提前派人向银监会打探消息，但这两年反而踏实了，“想通了，国开行每年五、六千亿元的放贷规模，停业了谁能替代?”

银监会监管四部一位负责人坦言，财政部具备开行债国家信用的决定权，银监会至多只能在发债规模上予以控制。但数年来，国开行“四不像”的身份，一边享受着巨大的政策优惠，一边却与商业银行“真刀真枪”抢市场，这让银监会很为难。

“当下，国开行业务已明显开始收缩。”他透露。例如，银政合作正在受到严厉监管。

近期，发改委、财政部等联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对“土地+金融”模式予以严管，并禁止地方政府以BT模式将土地注入融资平台。而被称为“政府按揭”的BT模式，正是2006年经陈元之手进行全国推广的。

尽管其平台贷款不良率仅0.2%，但国开行2011年末的平台贷款余额达23737亿元，高达全行总量56%和同期全国平台贷总量的26%。2011年，其贷款减值准备/不良贷款余额比上年骤升250多个百分点，也表明了国开行高度警惕的态度。

此外，国开行90%以上的债券均为风险较高的中长期、长期债券，且拥有前铁道部贷款余额3000多亿元，拥有基建、公路、电力、煤电油运等低收益贷款超60%，潜在风险不可小觑。

2011年，银监会发文同意将国开行注册资本增至3067亿元，接纳全国社会保障基金理事会100亿元注资，同时强调了“国开行应高度重视资本充足率管理，进一步做好持续补充资本工作”。

“截至2011年末，国开行资本充足率仅10.78%，家底太薄。”前述银监会人士透露。与其动辄几十亿、数百亿元项目相比，其资本金承压能力严重不足。而国开行支持国家战略时，是最可能面临系统性风险的银行，“若继续盲目地商业化改革，未来将可能不再被看好”。

回归政策性?

对于接任者胡怀邦而言，继续国开行的商业化改革还是回归政策性银行，将是个两难抉择。

交通银行办公室的人士告诉《财经国家周刊》记者，胡怀邦这位学者型领导具备审时度势的眼光，金融危机以来成功带领交行转型并创造诸多红利，加之其稳健、慎思的个性，“他对国开行的未来不无裨益”。

“他不太可能完全遵照原概念行进。”前述国开行人士称，“中国不缺商业银行，缺的是政策性银行”。

他表示，对内而言，无论小微企业、扶贫助学、国家重点项目还是城镇化进程，唯有政策性银行才能保证给予真正的支持。对外来说，国家外交策略、资源安全、全球声誉和国际性支援等，更是急需非商业性机构来贯彻国家意志、体现大国风范。

作为弥补市场失灵的政策工具，欧美国家长期存在政策性、开发性金融机构。而目前中国不仅要面对市场失灵，更要面对市场空白和缺损，需要从无到有的建设，因而政策性银行仍大有可为。

“国民经济的稳定和国家意志的执行，远远超越赚钱盈利的意义。”前述专家称，全球各国的政策性银行也都因此体现出自己独特的价值。

2012年，世界银行采集了61个国家90家政策性金融机构的数据，表明2008-2010年金融危机中，上述机构均支持了面临暂时性困难、无法从商业银行或资本市场融资的企业，反周期作用明显。从2007年到2009年，上述机构累计贷款额从1.16万亿美元增长至1.58万亿美元，以三年36%的增速将商业银行同期10%的增速甩在身后。

据悉，新任财政部部长楼继伟日前密集约见国开行、进出口银行相关负责人，财政部未来可能加强对政策性银行的管控和支持。

“对国开行来说，陈元的领袖魅力是促成与地方政府紧密联系、互利共赢的关键，但这将成为对继任者的考验。”专家坦言，国开行一旦失去地方政府的鼎力支持，在商业化道路上将难有作为。

有分析人士猜测，继任者胡怀邦将可能重新明确国开行的政策性定位，重新以政策性银行身份运作。而目前持股50.18%的财政部，将成为国开行潜在风险“兜底”之人。

据悉，在国开行内部，是否还应继续商业化的疑问越来越多，“没必要再转型”的说法日渐成主流。“陈元离去，国开行改制的时代或将完结。”前述国开行人士直言。