胡怀邦与改制：国开行的难题与改革突破口

4月15日，已当选全国政协副主席的陈元正式卸任国家开发银行(下称国开行)董事长，国开行发展改革的接力棒传到交通银行原董事长胡怀邦手中。

1998年的4月3日，陈元从央行副行长调任相距两公里之外的阜成门内大街29号，担任国开行党组书记和行长，国开行改制，从此拉开序幕。

积十五年之功，陈元将国开行带上了商业化发展大道，无论资产规模还是市场化经营，国开行都已今非昔比。1997年末，国开行资产总额3811亿元，不良贷款率40%以上。到2012年末，其总资产已经达到7.37万亿元，不良贷款率降至0.3%,远低于商业银行平均水平。

央行行长周小川曾表示，国开行改制是我国金融机构不断改革、完善的缩影，更是这家中长期银行的一步极具战略性、挑战性的棋。这步棋走通了、走活了，国开行即成为促进中国经济社会发展的重要金融力量，也为完善金融生态、促进投融资体制改革发挥独特作用。

由于陈元的离任，外界密切关注国开行的改革蓝图如何续写，包括如何解决数万亿元平台贷款和悬而未决的债信问题，以及急待确认的政策性抑或商业性身份等难题，这些都是对继任者胡怀邦的考验。

由内而外“三把火”

《华尔街日报》曾这样描述1998年之前的国开行：这家银行已将大多数原始资金消耗殆尽，坏账堆积如山，并且一向对政府的项目言听计从。

陈元接任时，国开行不良率一度高达40%以上。很多人将其看作“第二财政”，认为其贷款是国家的免费午餐，可以像财政拨款一样免费使用而不必偿还。

新官上任的陈元，面临现实倒逼改制的紧迫性。

一位国开行人士回忆，在与陈元共事的十多年中，其创新型改革举措不胜枚举，“第一把火”就烧在了内部管理上。

之前，员工出差可携带大量现金，一个人揣上几万元、十几万元并不鲜见。刚上任的陈元立马叫停，要求个人占用的现金限期交回，否则从工资中扣除。两个月内，所有员工占款全部收回。

随后，陈元开始寻找更大的改革突破口。

他将目标瞄准了成立于1981年的中国投资银行。后者主要代财政部办理世界银行工业信贷转贷项目，附属于建设银行。1998年底，其资产已达813亿元，在29个城市拥有分支机构且网点上百家，但业务与建行严重重叠。

“机构网络是国开行的短板。”前述国开行人士称，当年资产规模近4000亿元的国开行，却仅拥有武汉分行和西安、深圳、成都三个代表处，业务主要由建行和工行代办。

陈元在《政府与市场之间》一书中回忆，上任两个月后，他就与时任中国投行行长的刘大为、时任建行行长的周小川多次商谈，最终于当年12月将中国投资银行并入国开行。自此，国开行迅速构建起境内一级分行布局，基本实现了覆盖全国的总分行两级管理体制，一心一意做起了中长期“批发银行”业务。

此后不久，陈元又在信贷业务上烧出了“第三把火”。

1998年，国开行全年主动择优淘汰437个项目。次年成立的信达资产管理公司，一举收购国开行1000亿元不良资产，使其不良率从33%降至16%。

并且，根据波士顿咨询公司建议，陈元在贷款审查和决策间增设了三个局级部门，管控项目还款能力和评审合规性，在国开行迎战不良率中凸显出强大的“防火墙”作用。他还把资本市场原理嫁接到信贷领域，首创了独立委员审议制度，将个人决定改为行内外专家投票，使“人情贷款”得以杜绝，专业化也超过各大商业银行水平。

“这是国开行最大的优势。经贷委会通过的项目，各商业银行均蜂拥跟进，无需评估。”上述人士表示，这也正是国开行之后的创新模式常被商业银行复制的缘由。

“开发性金融”变革

1998年起，陈元就和“开发性金融”一词联系在一起。陈元提出，开发性金融是依托国家信用，通过市场化运作来缓解社会发展瓶颈的制约，其核心是通过银政合作主动建设市场，把空白、缺失的市场培育成熟，实现商业可持续。

“开发性金融脱胎于政策性金融。借此，国开行自组建以来，为国民经济发展立下了汗马功劳，对整个金融体制改革做出了重大贡献。”周小川公开赞誉。

上世纪90年代启动的三峡工程，便是开发性金融的开山之作。这个动态总投资1800多亿元的全球最大水电站工程，最初并无商业银行参与，唯有国开行一举给出300亿元贷款且独家支持数年，其后市场融资机制才最终建立。

“要在收益微薄的政策性项目中盈利，太难了。”前述国开行人士谈道。于是，打破银行资金在城建领域的限制，将金融和地方财政构筑起融资平台并形成利润，成为陈元力推的重点。

上任3个月后，陈元便赴河南、湖北、安徽、江苏、湖南等省市密集调研，最终在安徽芜湖驻足下来。

眼下人们习以为常的“打包贷款”，就源自于当年陈元对芜湖地区城建项目建设单位分散、建设内容繁多而提出的“打捆”模式，将优劣势项目互补，以丰补歉，以盈补亏。四年后，国开行在芜湖又创新地以土地价值改善贷款信用结构，地方政府授权借方以土地出让收益作为还款保证，并在偿还困难时由财政补贴偿还，“土地+ 金融”模式就此诞生。

2003年，时任天津市市长的戴相龙对“芜湖模式”赞誉有加，与陈元签署了当时中国金融史上总额500亿元的贷款“第一单”。这两位一正一副的前央行同事对银政合作模式一拍即合。

“那年起，我们开始和各地合建融资平台，各种政府偿债基金应运而生。”前述国开行人士回忆，“天津这个项目，真正让土地增值变得有用起来，也让国开行从此跨入以省级政府信用为基础、以省级平台为借款人的大额融资模式。”

此后，相继出现的上海城投、重庆八大投等流传甚广的融资模式中，国开行均扮演了引领者角色，提炼出“政府入口-开发性金融孵化-市场出口”的概念。

作为中国早年城市化进程的重要建设者，国开行2011年末城建领域的融资平台贷款余额为10280亿元，占全部贷款28%。尽管当下坊间对地方平台诟病不少，但1998年亚洲金融危机伊始，陈元“勇闯无人区”救活了城市建设的资金困境，以“死水变活水”大力促进了城市化进程。

债信难题

“从1998年到国开行第一天起，国家就没给过一分钱亏损补贴，只是通过每年返税，完成了对国开行最初500亿元资本金的注资承诺。所以，国开行的每一分钱都必须在市场当中运营出来。”陈元在《政府与市场之间》一书中如是说。

资金来源无外乎两条路，一是学商业银行铺设网点，吸储揽存;二是保留国开行发债权，同时将投资渠道多元化。前述国开行人士称，国开行网点太少，前者显然走不通。

陈元曾试图将国开行塑造为具备“投贷债租证”的全牌照银行，设立了中瑞基金、国开金融、国开证券、国银金融租赁等子公司。“但实际上，全牌照并未带来多少收益，日后的发展变数更大，很有可能被变卖掉。”前述银行业专家表示，“除去发债，其他的路都还没走通。”

1998年9月2日是国开行实施市场化发债的首个交易日，投标量超预期地达到发行额的3.73倍。截至2012年，国开行债券余额超5万亿元，占整个债券市场余额1/5以上，为中国最大的债券银行。

作为最大的债券银行，国开行也有着最大的债信烦恼。