土地流转应先建立保障环境 让农民有权有利

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原标题：土地流转应先保障农民权益

“比赋予农民更多财产权利更重要的，是推进城乡要素的平等交换和公共资源均衡配置。”12月1日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员杨禹做客齐鲁大讲坛，全面解读十八届三中全会关于三农问题的新举措。“致力于建立一个保障环境，比让农民尽快把宅基地流转出去要更加重要。”

农村土地流转是中国当前特殊的国情和特殊的土地产权制度的产物。一方面，不少地区的人地矛盾空前紧张，“农地细碎分割，经营规模太小，造成生产效率之低落”;另一方面，不少地区却出现了耕地的大量抛荒弃耕，农民对土地投入的积极性明显下降。土地流转应先保障农民权益，不但是市场经济在农村延伸的必然要求，还是进一步充实土地承包经营权的必然选择。而且，农村土地流转制度作为新鲜事物，很有必要借鉴国内外一些做法，并从制度上给予支持和保障。

如，美国的农地实行农场主私有制。土地转让的主要方式是租佃，拥有土地而不经营的人自找使用者出租，或通过中介出租，采用固定地租和分成地租，价格由交易双方协议确定。土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面都具备不受干扰和侵犯的权利。日本《农地法》突破了土地占有和使用方面的限额，以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租借和流转。我国的台湾地区自1990年开始办理“辅导农渔民转业第二专长训练计划”，通过各公共职训机构和职业学校举办各种训练班，帮助转让土地农民掌握一技之长。

土地流转，一是推动了农村土地适度规模经营，提高了土地利用率和产出率;二是带动了农业结构调整，提高了农业经济效益;三是有利于农科技术推广;四是有利于农业产业化经营的形成和发展;五是促进了农村劳动力转移，增加了农民收入。

当然，我们在看到农村土地流转取得的良好社会经济效益的同时，更应该关注它存在的问题，因为只有找出问题、分析问题并对症下药解决问题，这种良好的社会经济效益才能得到更好的发挥。

如，农村土地流转一般限于特定的农村集体组织内部，非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权被作为例外受到了严格的限制。《土地管理法》和《农村土地承包法》中第55条第2款规定：“土地承包方案以及土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，应当经本集体村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。”可见，土地流转受让主体身份的限制造成土地承包权流转的封闭性，从而土地承包权无法按照市场方式自由转让，对土地资源的合理配置制造了障碍。

正如杨禹所言，“让更多的资源由市场来配置，而不是由权力来配置。”转包、转让、互换、入股和租赁，是农村土地流转的主要形式。土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(一)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;(二)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;(三)流转的期限不得超过承包期的剩余期限;(四)受让方须有农业经营能力;(五)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

土地流转应先保障农民权益应成“铁律”。改革的最大难题是农民流动过程中怎么明确自己的财产权利。如果农民选择流动，他在农村的财产权利可以跟他在城里可能获得的财产权利做平等置换，“这才是一个更大范围内的改革路径”。《农村土地承包法》应当贯穿于整个流转的过程中，是承包经营权流转的出发点和基本依据，一旦违反了这些原则必须承担相应的法律责任。同时，强化农村社会保障服务。对农民来说，土地就是一切生活的保障，失去土地就意味着失去安身立命的基础，因此在土地流转中，很有必要探索建立“风险准备金制度”，以避免农村土地流转中的风险。

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前几天,记者接到了山东临沂老家叔叔的电话,他说,农村老宅要办“房产证”,而且“责任田”也要办承包证。他还兴奋地催促在记者家中暂住的父亲,赶紧回老家办这件事。

记者向省有关部门核实,原来当地正在办理的是宅基地使用权证和土地承包经营权证,办证的也不仅仅是这个沂蒙山区腹地的小村庄。

山东省国土资源厅自2011年11月启动了全省集体土地登记发证工作,截至今年9月底,集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权发证率分别达到99.07%,90.33%,87.04%,一些地方在此基础上“先地后房”,还为农村房屋所有权人发放了“房产证”。今年我省提出,争取用3年时间完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证,比全国提前两年。

山东省农业厅统计,截至目前全省已有2323个村(社区)基本完成任务。此前的2009年至2011年我省已对4000多万亩集体林地进行了林权改革,发放了林权证。再过两到三年,占全省土地总面积85%的约两亿亩集体土地将全部确权,有了“身份证”。

山东省委农工办副主任刘同理认为,“土地分为国家所有和集体所有,但两种所有制权益上不应有差别。开展农村集体土地确权登记颁证是农村土地制度改革的升级版,也是未来城乡关系重大变革的序曲,其影响的广度和力度,可与此前两次农业农村领域的重大改革相比,一是家庭联产承包制,二是农村税费改革。”

山东省农业厅巡视员林建华表示,一经确权登记颁证,农民就能以物权权利人身份,享有占有、使用、收益的权利,可以通过出租、转让、入股等获得财产性收益。很多开展经营权抵押贷款试点的地方,集体土地权证还被赋予了抵押担保权,可获得银行贷款。土地承包权益受到侵害后,农民可凭证行使要求停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事权利,为维护农民合法土地权益提供强有力的法定依据。

“从事农业的农民能放心地增加投入,从事非农业的能够放心将使用权‘让渡’,从而推动工业化、城镇化和农业现代化良性互动协调发展。”林建华表示。（张海峰　姜宏建）（完）