政府责任不因“以房养老”而免除

原标题：政府责任不因“以房养老”而免除

日前，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》(下称《意见》)，其中提到“以房养老”，引发舆论关注，也令不少人担心政府借此推卸基本养老责任。针对上述质疑，民政部表示，政府不会推卸基本养老责任。

“不会推卸”，这本是《意见》所阐述的“坚持保障基本”原则的主要内容，反映了以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务的崇高理念。可是，如此崇高理念，为何在《意见》发布之初没有被理解?这是因为，《意见》规定本身不够明晰，相关部门信息公开不够及时充分，最重要的是人们对自身养老前景没有足够信心。要建构信心，有必要使人们正确认识养老多样化的发展趋势，充分理解政府对基本养老承担的责任，可从以下视角释明。

第一，政府、社会和个人合理分担养老责任，是世界性发展潮流，政府对基本养老承担责任，体现了给付行政法原理之辅助性原则。伴随着老龄化的推进和养老给付负担的加大，许多国家开始倡导或推进多元主体参与型的普遍性社会福祉。在养老领域，民间企业、NPO(“非营利组织”)、社区、家庭和个人承担重要责任，政府的责任主要是为其制定“公共政策”，提供制度保障和在必要时提供支援(支援型行政)。将重点置于“自助”还是“支援”，呈现出不同的政府责任定位，但是，唯有在基本养老金、基本医疗、最低生活保障等坚实的社会保障支撑下，市场和民间的活力才能发挥作用，才能进一步提高养老保障水平。

第二，养老社会化势在必行。《意见》旨在积极应对人口老龄化，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，这应当予以充分肯定。伴随着老龄化和少子化的推进，居家养老逐渐遭遇困境，养老必然走社会化之路。除了基本养老服务项目外，还可以也应当根据财产等消费能力，通过市场机制即民间企业参与来完成。

第三，“以房养老”由当事人自主选择，是多种养老服务方式之一。应对某些子女难以承担繁重的赡养老人义务，无子女或失独老人面临养老困局，实行“以房养老”是确保老年人安享晚年、颐养天年的重要保障之一。需要特别强调的是，实施“以房养老”，政府在提供基本养老作为兜底支撑的基础上，还应当制定科学合理的规范，以法律和制度作为针对某些变故的保障。

第四，切实建立和完善“保障基本”的政府责任。对“保障基本”的构成和射程范围等，应当予以尽可能明确。除了生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等，应否附加其他的服务?基本养老服务与国民最小限度生活水准的确立应遵循哪些标准?对《意见》关于发挥政府主导作用，着力保障老年人的服务需求等规定，应当在关切落实的基础上逐步加以完善。

第五，科学、民主的公共决策，应当遵循正当程序规则，事前实行缜密的可行性或者不可行性论证，过程中切实进行监督检查，事后跟进必要的评估，建立和完善说明理由制度。获得相关方面理解和支持，有助于基本养老和其他类型养老的协调发展。“开展‘以房养老’在一些国家已有成熟做法。”那么，他们是如何做的?取得哪些效果?对我们有哪些启发?更重要的是我们的“以房养老”具有怎样的实操性和可信赖性?这些都有必要进行耐心细致的说明。

(作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)

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