新一轮改革的基本思路和行动方案

国务院发展研究中心课题组

经过深入研究和讨论，我们初步提出简称为“383方案”的改革设想，即包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和行动方案。

经济体制新“三位一体”的改革思路

（1）新一轮改革的目标，是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制。富有活力，就是要大幅度减少政府对经济活动的干预，通过完善产品市场和要素市场体系，更大程度地调动各方面的积极性；创新导向，就是营造有利于创新的制度环境，完善创新激励机制，促进转型升级，更大范围地激发企业和个人的创造性；包容有序，就是大力推进权利公平、机会公平、规则公平，使全体人民通过勤奋努力公正分享发展成果；法治保障，就是使各种所有制经济和各类经济活动得到法律的平等对待和保护，稳定发展的信心和预期。经过改革，形成适应经济社会发展的新形势、新要求的制度环境，打造社会主义市场经济体制的升级版。

（2）实现上述目标，要在以往市场、政府和企业改革的基础上，着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革。完善市场体系，重点是深化基础产业领域和土地、劳动力、资本等生产要素市场的改革，使市场更大范围、更为有效地发挥资源配置的基础性作用；转变政府职能，重点是减少审批，理顺事权，提高透明度，促进财税体制的重要转型，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义；创新企业体制，重点是放宽准入、鼓励竞争，营造各类企业平等使用生产要素和创新资源的外部环境，使企业由主要依托低成本要素组合优势，转向更多地依托转型升级、创新驱动。

（3）在上述“三位一体”的改革中，关键是正确处理政府和市场的关系。政府和市场并非简单的此消彼长关系，而应当形成互补共生的关系。国内外历史经验表明，有效的市场通常对应着有效的政府，反之亦然。政府应在外部性强、自身具备优势、能够给企业和市场带来补充支撑效应的领域发挥作用。这样，随着市场和企业的成长，政府的作用也会相应增长。政府发挥作用的合理范围也是随着经济增长阶段和经济形势的变化而变化。在经济发展的较低阶段，政府在外部性突出、确定性较强的领域，如基础设施建设领域，可以发挥重要作用，为企业发展创造有利条件，支持经济的高速增长。而当大规模基础设施建设时期结束，更多依靠产业升级和创新驱动的时候，政府就应当减少对经济活动的直接参与，主要致力于培育有利于创新的制度和政策环境。在某些特殊情景如应对金融危机冲击时，政府有必要采取一些行政措施，但转入常规增长后，就要把本应由企业和市场来办的事情交还给企业和市场。

改革的八个重点领域

（1）以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少行政审批为重点，深化政府行政管理体制改革。转变发展方式、推进社会转型，迫切需要转变政府职能。应抓住当前深化改革的有利时机，推进各项职能转变，大幅度实质性减少行政审批，提高政府决策科学性，增强政府运作透明度，尽快使依法行政取得实质性进展。

——有针对性地调整或完善政府基本职能。减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控。调整市场监管重心，减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。加大反垄断和反不正当竞争执法力度，维护公平竞争环境，对监管不作为造成重大损失的，相关监管部门和人员需承担相应法律和经济责任。积极鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务，扩大政府购买服务范围，促进公共服务多元化供给。

——采取得力措施，大幅度实质性减少行政审批。对国务院机构改革方案中已明确要清理和减少的行政许可、行政审批，必须按期完成。对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。对不涉及国家安全和企业秘密的审批，在网上公布审批流程、条件和进度，接受企业和社会公众的质询。建立审批事项重大失误责任追究制，对审批失当造成重大损失的，追究相关人员责任。

——提高政府决策效率和科学性。改进政府决策协调机制，将部门会签制度改为牵头部门负责制。对涉及公众利益的重大决策，决策前应组织相关机构、智库等进行必要论证，有的要举行听证会；事中要有跟进评估、反馈调整；事后应组织包括第三方机构在内的有关方面评估政策效果，并公布评估结果。

——提高政府运行透明度。扩大各级政府在三公经费、转移支付等领域的公开内容，详细公布各级政府财政收支和政府间转移支付的计算方法。建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度，凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法，应及时公开。总结有关地方经验，完善地方政府定期向人大汇报工作机制，推行电视、网上直播等做法，有效提高政府运行透明度。

——真正落实依法行政。引导、鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段，维护自身正当权益，监督行政机关依法行使行政职权。选取“民告官”典型判例，进行适当宣传。鼓励公益诉讼，允许集体诉讼，以减少上访和群体性事件。

——完善公职人员薪酬体系。根据经济增长、物价变动和社会平均收入水平，合理确定政府部门和公立机构职工收入水平及其增长机制。建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。规范岗位权责，减少政府官员自由裁量权，构建“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐机制。率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起，加快官员公布个人财产进度。

（2）以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点，加快基础产业领域改革。基础产业的垄断弊端，已对经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响。大力度推进基础行业改革刻不容缓。改革的重点是放宽准入，形成竞争性市场结构，同时在自然垄断环节形成有效监管。

——开放投资，探索适合国情的铁路运营模式。在原铁道部改革、初步实现政企分开的基础上，选择一批发展潜力较大、业务边界清晰、适合于成立干线公司的项目，率先引入外部投资或者直接上市融资，同时进行其他市场化的融资试点，保障铁路建设投资稳定增长。借鉴国际上“网运分离”“区域竞争”“干线公司+平行线竞争”等运营模式，从实际出发，积极探索适合国情的铁路运营模式。铁路监管部门应制定并实施通路权开放等相关规则。

——以形成成品油定价新机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口，推进石油天然气行业的改革。建立国内与国际市场连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品的石油现货和期货交易市场。放开对进口原油、成品油、天然气的限制。政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。放宽非常规油气资源勘探开发市场准入，完善矿权出让和转让制度，将页岩油等非常规油气资源作为独立矿种，纳入矿权管理，加速相关资源的勘探开发。将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。

——引入大用户直购电，建立实时竞争发电市场，深化电力体制改革。实行大用户直购电，建立实时竞争发电市场，开展“竞价上网”，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。推进电价形成机制改革，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业效率的独立输配电价；居民和中小工商业销售电价仍实行政府指导价。率先实现输配业务的财务分开，在开展试点的基础上逐步实现输配完全分开。

——加快业务相互开放，实质性推进三网融合。实现电信、互联网、广电主体业务相互开放和相互进入。整合分散的监管职能，建立统一监管体系。再次重组电信企业，形成多家竞争实力相当的电信运营商，以利于有效竞争。

（3）以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。

——提供平等保护土地产权的制度基础设施。以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心，确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。

——构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

——建立公平共享的土地增值收益分配制度。对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设与农民留用比例。建立国家土地基金制度。

——建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。建立土地价值评估体系。将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。

——建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造国有土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督。完善国有土地融资制度，用于抵押融资的土地必须权证和主体明确，由第三方机构进行资产评估。

——建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。