土地财政难为继 “借新还旧”只解燃眉急

针对房地产市场波动对地方政府财政收入的影响，分析人士指出，地方政府依赖土地财政的模式不可持续，在房地产相关税费收入减少的情况下，短期内可通过“借新债还旧债”的方式，以低利率长期债务置换目前的高利率短期债务，以解偿债的燃眉之急。从长期来看，摆脱土地财政的根本之道是税收。随着内需扩大和社会经济发展，税收应成为财政收入的中流砥柱。

　楼市波动施压地方财政

4月财政数据显示，当月房地产企业所得税248亿元，同比下降3.1%；房地产营业税443亿元，下降4.2%。华融证券研究报告认为，从已公布的19家房地产企业4月的销售数据来看，当月销售面积虽然环比增长13%，但销售额环比下降8%，说明房企降价去库存的压力较明显，给地方财政带来一定压力。

分析人士表示，房地产市场的波动影响地方财政收入基本已成为业内共识。一些欠发达地区的地方政府对土地财政的依赖程度很深。众多地方政府融资平台的融资成本较高，主要依靠土地财政维持还款能力，土地财政主要体现在政府性基金中。土地市场是房地产市场的供给端，房地产市场如果出现波动，必然会对土地市场产生影响，从而导致未来政府性基金的现金流可能不如目前充足。

中金公司研究报告称，房地产市场销售的变化主要通过预期和现金流两个渠道传导至土地市场，房地产销售的预期决定房地产商是否拿地，房地产开发企业的资金也受房地产销售影响。销售下降对房地产投资和土地购置的抑制作用目前尚未充分体现，预计未来几个月内，土地出让收入的增速将下降并呈现负增长。

从税收收入和非税收入的结构来看，政府性基金属于非税收入。去年全国政府性基金收入52239亿元，占全部财政收入的40.45%。今年一季度，政府性基金收入13063亿元，占财政收入的37.3%。4月份非税收入1395亿元，同比增加134亿元，增长10.6%。一方面，与房地产有关的税收收入减少；另一方面，政府性基金收入增长速度仍较快。房地产市场的变化传导至土地市场存在一定滞后期。从长期看，地方可出让的土地资源有限，目前部分地区已出现土地供给压力。

国土资源部公布的数据显示，一季度土地供应量同比负增长，房地产开发企业土地成交价款增速也大幅回落。分析人士认为，无论是从房地产市场的周期性波动，还是从土地资源的有限性来看，土地财政都是不可持续的。

　借新债还旧债解燃眉之急

国家审计署数据显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。在被审计调查的市级政府中，承诺以土地收入来偿债的占81%，而县级政府超过50%。中诚信国际分析师李诗认为，如果土地出让的减少发展成一种趋势，那么地方政府可能需要寻找新的偿债来源。

今年4月全国人大常委会三审的预算法修正案草案提出，适度放开地方政府举债的权限，同时设立多道“防火墙”规范政府自主发债行为。国务院近日发布的《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》提出，积极发展债券市场，建立健全地方政府债券制度。分析人士表示，适度放开地方政府自主发债的权限，将允许地方政府新发一部分长期的低利率债券，置换一部分高利率的短期债务。例如，地方政府借债投资建立制造业工厂，年收益率是5%，而借债利率是10%，项目收益无法覆盖借债成本。但如果通过借一部分低利率债把利率为10%的债还掉，新债的年利率是4%，那么项目的收益就可以覆盖借债成本。

该分析人士认为，借新债还旧债不能简单地理解为“拆东墙补西墙”。未来如允许地方自主发债，除偿还存量债务以解燃眉之急外，一定程度上也将降低融资成本，减轻未来的还债压力。

税收增长是长久之计

目前，地方政府收入主要包括一般预算财政收入、中央对地方转移支付、政府性基金收入。其中，地方政府性基金收入主要来自土地出让收入。2007年以来，土地出让收入占地方政府总收入的比重快速上升，2013年约占四分之一。今年一季度，地方卖地收入与地方公共财政收入的比例达1:1.8。

财政部财科所副所长刘尚希表示，近期，与房地产交易直接相关的房地产营业税和企业所得税、契税等对地方财政增收的贡献明显回落。房地产营业税和房地产企业所得税的税基都与房地产销售额有关，反映了当前房地产市场的不景气和企业利润的下滑。房地产进入调整期，直接影响房地产相关税费收入，这些收入都属于地方财政，无疑将加大地方财政压力。

有券商分析师指出，在摆脱对土地财政依赖的同时，地方政府可通过增加税种或提高税率保证财政收入，但增税意味着社会成本上升，而且需要全国人民代表大会立法，在操作上存在一定困难。此外，目前一些行业的税收负担已较重，需要全面考量。

该分析师表示，除增加税收收入外，出售国有资本、转让项目所有权也可在较短时间内获得周转资金，但操作起来限制较多，且与土地资源一样具有不可持续性，不能成为解决财政收入来源的最终出路，最有效、最根本的出路依然是税收。税收增长要依靠经济的发展，短期内不可能爆发性增长。