郑鄂：“司法改革需要凝聚更多共识”

原标题：郑鄂：“司法改革需要凝聚更多共识”

“如何在下一步的改革中凝聚更多共识，是改革能否深入的关键，尤其是，改革中还有一些需要顶层设计给予更科学界定的新情况、新问题，要防止各地在试点时先入为主，形成既成事实，导致未来改革的成本加大。”

2014年12月4日，广东省高级人民法院在广州举行“国家宪法日”主题开放活动，广东省高级人民法院院长郑鄂（中）大法官携众法官举行宣誓仪式。图/CFP

原标题：“司法改革需要凝聚更多共识”

——专访广东省高级人民法院院长郑鄂

《中国新闻周刊》记者/王全宝

本文首发刊载于2015年3月26日发售的《中国新闻周刊》总第701期

声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权

去年11月，广东正式启动司法体制改革试点工作，内容包括改革审判权、检察权运行机制，完善法官、检察官职业保障制度，完善法院、检察机关人员分类管理，建立法官、检察官统一提名管理，省以下法院、检察院财物统一管理。

实际上，作为改革前沿的广东，其法院改革早于试点之前。比如，作为去行政化的一项尝试，2013年，广东省深圳福田区法院、佛山中院开始试行审判长负责制，这项改革被认为是在制度设计上确保法官依法独立审判，最大限度排除行政权力对审判权力的干扰，引起社会高度关注。

“如何在下一步的改革中凝聚更多共识，是改革能否深入的关键。”3月13日，在全国两会期间，全国人大代表、广东省高级人民法院院长郑鄂在接受《中国新闻周刊》专访时说。

谈及当前公众热议的冤假错案纠正问题，郑鄂表示，“对于错案的发生，我深感痛惜，更深感身上责任的重大。”他以徐辉案的纠正为例，指出这个案子得到纠正并非因为“真凶出现”或“死者归来”，而是“我们根据徐辉的申诉及相关部门的建议，启动了审判监督程序，经再审审查，认为案件的事实不清、证据不足，按照疑罪从无的精神，依法宣告徐辉无罪”。

一揽子改革盘子

中国新闻周刊：去年11月广东的司法体制改革试点方案获批，当前改革的进展如何?

郑鄂：三个月来，我们主要从三个方面推进改革：一是细化明确一揽子改革盘子;二是加大力度推进已试点和正在试点的法院和一些单项的改革，如人民法院审判权运行机制改革，行政审判集中管辖改革等;三是积极动员和布署新的试点法院。

所谓的“一揽子改革盘子”，主要是指按照中共十八届三中、四中全会部署和最高法院发布第四个五年改革纲要，由省法院梳理出全面深化司法改革的任务共有112项，并以此为基础，制定了《2015年全省法院司法改革要点》，明确了32大项的重点任务，如审判权运行机制、司法责任制、人员分类、法官遴选等。在这个总盘子中，有的已经实施，有的正待批准，有的还须细化。

我们正在实施的改革，并且已落地成果的改革，如珠海横琴法院、广州知识产权法院、深圳前海法院;首批试点的法院包括深圳、佛山、汕头和茂名等4个中院及其中的12个基层法院。

其中，深圳早已提前作为综合试点，同时推进审判权运行机制、人员分类管理、法官职业保障三项改革，并已取得显著成效。且深圳作为计划单列市，除了今后法官统一提名改革按省里的规定进行外，将由市进行财物统一管理试点。其余3个地区的试点法院的司改落地方案已在今年2月底经省里批准，已正式启动试点，省法院还成立了对口联系小组正分头进行指导。

中国新闻周刊：今年还会有什么新的改革试点?

郑鄂：根据工作安排，今年5月前后，广州铁路运输两级法院集中管辖广州地区行政案件将正式试点。目前，该方案已经省委全面深化改革领导小组会议讨论通过，正按程序报最高法院审批中。而审判权与执行权相分离的体制改革试点方案也已制定完毕，我们初步确定将在法院内部把执行裁决权从执行局分离出来，执行局只负责执行实施，并以市为单位探索组建统一的管理执行机构，该方案亦经省委全面深化改革领导小组讨论通过，目前也正在最高法院审批中。

第二批法院试点正在积极筹备中。对申请加入第二批试点的法院，省法院积极支持，加强指导，条件成熟时将向省司法体制和社会体制改革专项小组汇报，力争早日纳入试点、进入实质性阶段。

中国新闻周刊：你如何评价三个月以来的试点改革情况?

郑鄂：应该说，全省法院已过了改革初期的观望期、踌蹰期，大家的改革热情很高，改革的前景很好，我们有决心、有信心实现十八届四中全会提出的司改目标。

当然，热情之下还要头脑冷静、工作扎实。司法改革是一项极其复杂的系统工程，光靠热情还不行，既要有大局观念、勇于担当的精神，还需有心细如发的具体方案和实施。

比如，光是法官员额制改革就需配套审判辅助队伍的建设、法官合理工作量的测算、以法官为核心的案件质量评估体系、法官履行法定职责保护机制、建立法院内外人员干预案件的记录制度等一系列问题，每一个问题都需要深入研究、思虑周全。

因此，改革试点就是一个不断探索完善的过程，要时时针对新情况，解决新问题，不可能一蹴而就，不能急功近利。

不少改革试点已触及宪法、法律框架的内容

中国新闻周刊：中共十八届三中、四中全会以来，全国各地先后启动了司法改革的试点工作。就法院改革而言，其中存在什么问题?

郑鄂：坦诚讲，全国各地先后启动司法改革的试点工作以来，由于实际情况差异以及认识上的局限性等原因，在一些具体改革举措上，各地出现了不同程度的冲突甚至互相矛盾，试点中也出现了一些迷茫、反复，客观上影响了改革的严肃性、整体性、全局性。

如何在下一步的改革中凝聚更多共识，是改革能否深入的关键，尤其是，改革中还有一些需要顶层设计给予更科学界定的新情况、新问题，要防止各地在试点时先入为主，形成既成事实，导致未来改革的成本加大。

司法权是中央事权，司法改革更是关系国家司法体制的重大问题，改革试点需要因地制宜，也需要统筹安排，确保统一实施。因此，我建议最高法院要加强对全国法院司法改革的统筹指导，确保各地试点改革符合中央要求。

我建议最高法院要进一步加强司法改革试点工作的领导，及时关注、总结、指导试点的情况，帮助基层单位解决试点中发现的新情况、新问题，注重顶层设计的整体性、全局性、协调好各方面的意见，为试点工作创造良好的外部环境。

中国新闻周刊：试点改革过程中，是否出现于法无据或跟现行的法律发生冲突的现象?

郑鄂：到目前为止，司法改革已从内部的审判权、检察权运行等机制类改革，驶进了涉及司法权安排、组织架构、人员配置等关系体制类问题的深水区，不少改革试点已触及宪法、法律框架的内容。

比如说，法官、检察官员额如何依法确定;法官、检察官选任的标准及职业化管理的方式;法官、检察官遴选、惩戒委员会的职能定位，如何与现有的体制机制相配套等等，都需要立法予以明确。

中国新闻周刊：对此你有何建议?

郑鄂：为避免出现于法无据或跟现行的法律发生冲突，我建议，由全国人大常委会牵头，组织一个专业、多元、中立、公开的委员会，及时梳理需要进行立法修改完善的有关情况，汇总汇报给全国人大常委会启动修法程序，确保改革符合中央精神、法治精神，确保改革在宪法、法律的框架内进行。

我建议由全国人大常委会牵头，组成由两高、专家学者、律师、相关职能部门等参加的专门委员会，对司法改革中需要在立法上配套修改完善的问题进行梳理调研，启动相关立法、修法程序，确保改革在宪法、法律框架内有序进行。

习近平总书记最近强调，要在法治中推进改革，要在改革中推进法治。任何改革都要于法有据，必须要防止可能因为改革超前性突破现行法律导致法律权威受到伤害。

中国新闻周刊：最近，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出，建立法官员额制度。员额制度是否会导致“案多人少”现象更加突出?

郑鄂：按照中央批准的试点方案，审判团队模式是由“法官+法官助理+书记员”组成，按照中央批准的改革方案，法官占39%、审判辅助人员占46%、司法行政人员占15%。其中的审判辅助人员包括法官助理、书记员、司法技术人员、执行员和司法警察五大类，除去执行员和司法警察占去的20%至30%的比例，留给法官助理和书记员队伍的比例只有15%至25%左右。

坦诚讲，这种比例结构不能满足法官“优而精”、法官助理和书记员“专而足”的新型审判团队模式的要求。

尤其是在珠三角地区，本来就案多人少，今年随着立案登记制改革和行政诉讼法修改，1至2月全省新收案件同比增长30%，深圳、东莞更高达40%，人案矛盾更加突出。

改革后法官员额规定为39%以后，如果法官助理和书记员配备不足，势必影响审判工作的正常有序进行。

在法院内部，法官的核心地位不可动摇，但审判辅助队伍同样是完成审判工作不可或缺的重要力量，尤其是其中的法官助理和书记员，直接辅助案件审判活动。

我建议抓紧制定法官助理单独序列管理办法、规范统一由财政保障的雇员制书记员队伍，以稳定队伍、推进审判工作有序进行。

中国新闻周刊：最高法院最新发布的四五改革纲要中提出，要建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。在法院系统跨行政区域管辖上广东也走在前列，你如何看待法院系统跨行政区域管辖的制度设计?

郑鄂：我认为，从裁判角度看，有利于区域内统一裁判尺度，同时，可从制度上防止司法权的地方化。应该说，这项改革试点是行政审判领域的新探索，将有利于破解行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题，有利于更好地解决行政争议和纠纷，有利于促进我省依法行政和公正司法。

实际上，中央已经启动了跨行政区划管辖案件的试点。最高法院分别在深圳、沈阳设立第一、二巡回法庭，广州知识产权法院管辖全省(除深圳外)的一审专利案件;深圳前海法院、珠海横琴新区人民法院集中管辖全市的涉外、涉港澳台民商事案件;湛江、江门指定一个基层法院集中管辖行政案件的受理改革等，这些法院管辖权的设定都是跨区划。

就广东而言，目前，我们正在进行的由广州铁路运输两级法院实施广州地区行政案件集中管辖的方案，也是跨行政区域。广州铁路运输两级法院除继续原管辖范围外，增加管辖原属广州两级法院管辖的行政案件。我们的初步计划是，争取在5月1日新行政诉讼法实施时，同步启动实施这项改革试点工作。

“对于错案的发生，我深感痛惜”

中国新闻周刊：日前，最高人民法院、公安部已经联合制定下发《关于刑事被告人或上诉人出庭受审时着装问题的通知》，明确要求人民法院到看守所提解在押刑事被告人或上诉人的，看守所应当将穿着正装或便装的被告人或上诉人移交人民法院。对此你怎么看?

郑鄂：我想，尽管被告人的着装变化只是细枝末叶，但体现的却是刑事理念上的巨大改变，实际是变有罪推定为无罪推定，变以侦查为中心为以审判为中心，更注重保护人权。也就是要确保做到，未经人民法院依法判决，任何人不得被视为有罪。

以往，在押刑事被告人、上诉人出庭受审通常都穿着印有羁押场所标志的马甲或者囚服，主要考虑的是押解、看管的安全及便利，但却让人感觉像给被告人、上诉人贴上了犯罪标签，不利于保障和维护被告人、上诉人依法享有的诉讼权利。

据我了解，广东在这方面已经有探索。2014年12月，深圳中院与深圳市公安局已经联合发文，禁止在押刑事被告人、上诉人穿着具有监管机构标识的服装出庭。

目前，广东高院已经发出通知，要求全省法院立即严格执行，确保全省在押刑事被告人、上诉人按要求身穿便服出庭受审。

中国新闻周刊：在“呼格案”重审后，关于遏制冤假错案热度空前。在你看来，法院应当如何避免冤假错案的发生?

郑鄂：作为一名法院人，对于错案的发生，我深感痛惜，更深感身上责任的重大。我想，任何一个法官都与我有同样的感受，谁也不愿意看到错案的发生。

对于错案，我们的态度很明确，就是发现一起纠正一起，不推拖、不回避。最近，我省纠正的徐辉案就是典型的例子。这个案子得到纠正并非因为“真凶出现”或“死者归来”，而是我们根据徐辉的申诉及相关部门的建议，启动了审判监督程序，经再审审查，认为案件的事实不清、证据不足，按照疑罪从无的精神，依法宣告徐辉无罪。

我个人认为，对于“定放两难”的案件，一定要恪守疑罪从无的现代司法理念，杜绝“疑罪从轻”“疑罪从挂”“疑罪从有”再发生。

四中全会提出的司法改革中要求建立以“审判为中心”的诉讼制度，这是减少、避免错案发生的重要制度安排，我们必须认真落实到位。★

2015-04-20