“旅游综合改革试点城市”的机遇与挑战

原标题：“旅游综合改革试点城市”的机遇与挑战

从2005年起，国家实施了综合配套改革战略，先后成立了10余个国家层面的综合配套改革试验区。在旅游综合改革方面，国家初步构建了“一区(中越国际旅游合作区)、一省(云南省国家旅游综合改革发展试验区)、一岛(海南国际旅游岛)、一市(桂林市国家旅游综合改革实验区)”的试点格局。按照《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)提出的“支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点”的要求，国家旅游局扎实推进旅游综合改革工作，并于2010年12月，将秦皇岛、舟山、张家界和成都四个城市批准为全国首批旅游综合改革试点城市，至此，旅游综合改革全面展开。时隔三年，四个试点城市的旅游综合改革取得了一定的成绩，但存在的问题以及遇到的困难也很突出。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)为新形势下旅游业的改革注入了强化剂，同时也提出了更高更具体的目标与任务，这就需要我们全面审视旅游综合改革的内涵与要求、政策的优势与劣势等一系列问题，为新时期旅游业的深化改革提供科学的决策指导。

1.旅游综合改革的内涵与要求

旅游综合改革从属于国家综合配套改革，是国家综合配套改革战略在旅游业的具体体现。综合配套改革战略是继特区战略、开发区战略后又一个新的改革思路，它以制度创新为主要动力，是涉及社会管理体制、行政管理体制等方面的全方位改革;综合配套改革的核心在于“综合配套”，是相对于单项改革和纯粹意义上的经济体制改革而言的，要实现的是整个社会经济的综合发展，体现的是和谐发展的思想。

旅游综合改革采取试点城市的形式，试点城市与经济特区(享有税收优惠等特权，主要解决对外的改革开放问题)、开发区(国家给予财政上的补助，国家给予项目)不同，它是社会经济活动改革的实验区，是各种改革开放措施以及政治、经济、社会等方面新举措的试验场，拥有先行先试的实验权。这种摸着石头过河的改革策略实则中华民族的优良传统，对我国社会经济各项事业的发展起着重要指导作用。

旅游综合改革不是单项改革，也不仅仅是就旅游产业发展而改革。首先，旅游综合改革涉及旅游“吃、住、行、游、购、娱”各个要素，不仅要在旅游资源持续开发和旅游公共服务体系建设等方面取得重大突破，还要实现旅游六大要素之间的合理结构关系，从而实现旅游产业内部结构的优化升级。其次，旅游综合改革要在体制机制和政策管理上有所创新，进一步推动旅游产业的市场化进程，以市场化的旅游产业带动社会其他领域的改革以及社会各项事业的发展。第三，旅游综合改革试点要有辐射效应，把地方成功的经验加以提炼并传播至全国各个地方，以点带面，分享旅游综合改革的红利。

2.旅游综合改革试点城市的政策优势

(1)体制优势。“旅游综合改革试点城市”与经济特区、开发区最大的不同在于它淡化了优惠政策，国家及相关部门既没有给予项目，也没有税收等政策的优惠。优惠政策好比直接给粮食，而试点城市赋予的是生产自主权，这种依靠自身力量谋得长足发展的能力是最为宝贵的。此外，这一政策要求四个旅游综合改革试点城市自主探索改革发展之路，这就摆脱了按既有政策框架进行改革的传统模式，对于旅游综合改革试点城市来讲，发展空间更为广阔，发展形式更具多样性。

(2)先发优势。与任何一个国家综合配套改革试验区一样，旅游综合改革试点城市拥有先改、先试、先行的权利。一方面，试点城市可以根据自身的实际情况，在法律允许的范围内，自主制定一系列富有创新且有效益的发展规划或政策并实施，率先形成发展活力，率先破解体制机制的瓶颈制约;另一方面，国家有关旅游方面的重大改革措施可以在秦皇岛、舟山、张家界和成都等试点城市先行先试，这样四大试点城市就获得了改革的先机，走在了其他旅游城市之前，先发优势明显。

(3)示范辐射效应。既然是旅游综合改革试点城市，那么示范效应就应该是第一位的，否则就不能称之为试点城市。试点城市要在旅游产业良性发展方面立起一个标杆，为其他旅游城市的旅游业发展提供借鉴或参考。此外，从秦皇岛、舟山、张家界和成都四个城市的地理位置来看，刚好形成了“东北—东—中—西南”的“丿”字状，穿越了中国版图的核心地带，这种空间分布以及组合形态更有利于试点城市的成功经验更快、更好地向全国其他地方发散，辐射效应更强。

(4)投资平台。旅游综合改革过程中，旅游公共服务建设是重要内容，特别是包括旅游交通在内的旅游基础设施建设是重中之重，航空、铁路、高速公路以及信息网络等成为旅游综合改革试点城市投资的重点领域，而这些领域目前尚属高投资回报率的领域，对于投资机构或者民间资本来说极具诱惑力。国家虽然没有给予明确的资金或项目支持，但“旅游综合改革试点城市”这一名分就能使秦皇岛、舟山、张家界和成都成为关注的焦点，其知名度会得到大幅提升，从而吸引国内外各种生产要素，带来巨大的人流、物流和资金流。

3.旅游综合改革试点城市面临的困难

(1)资金短缺。尽管“旅游综合改革试点城市”这一名片提供了一个很好的投资平台，但国家毕竟没有给资金、没有给项目，也没有给予财政优惠，一旦改革过程中的任一环节出问题或者宣传不到位，又或者与相关利益主体的利益关系处理不到位，投资机构与民间资本就会外流，此时就会造成资金紧张，严重影响改革的进程。

(2)成本增加。旅游综合改革试点城市肩负着先行先试的重任，要率先破除制约旅游产业良性健康发展的障碍，在旅游“吃、住、行、游、购、娱”各个方面取得突破性成效，全面提升旅游产业层次，这就要求旅游综合改革试点城市加大旅游开发投入，积极建设符合“两型社会”要求的低碳旅游、绿色旅游，而这将大大增加固定资产投入和环境治理成本。

(3)无经验可循。旅游综合改革在我国尚属首次，没有经验可以参考，需要各个试点城市自身探索和创新，走出一条适合自己的路子来。在改革过程中，各种不确定性因素或风险均有可能存在，因此成功与失败皆有可能。作为综合型服务性产业，旅游业的综合配套改革比其他产业的改革都要复杂，改革的每个过程都是环环相扣，其中一环没处理好便会影响全局。

客观、准确地分析和评价“旅游综合改革试点城市”的政策优势和面临的困难，从制度的角度改善旅游经济发展的宏观政策环境，将对旅游综合改革的持续、有效推进起到重要作用。在《决定》的指导下，“旅游综合改革试点城市”的改革形式将越显其活力，其改革成果也将更好地惠及旅游利益相关者。