思路的转变：从房产税到房地产税

原标题：思路的转变：从房产税到房地产税

3年前试点开征的房地产税曾被寄予厚望，而在2014年“两会”上，透露的信息表明房产税的试点范围不会再扩大。取而代之的是，财政部表示，目前正积极会同其他部门开展征收房地产税工作，并指出全国人大年内将在房地产税的立法工作上有实质性进展。这表明房产税可能不会再单独征收，而是纳入到房地产税中。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》也明确提出建立健全房地产税。从房产税到房地产税，这一字之差，但其背后的含义值得深入探讨。

2011年1月28日，上海和重庆两市在全国率先试点房产税。具体来看，上海和重庆两地的房地产税模式有所不同。上海不考虑存量，只有再出现增量且属于第二套或第二套以上房产时，才对人均面积超过60平方米以上的面积征收0.6%的房产税。重庆主要是对高档房征税，采用税率为0.5%~1.25%的分段税率。

房产税的实际执行效果并不理想，未达到有效调控房价、优化地方财政收入结构的目的。

相比之下，成熟市场经济国家有一整套与征收房产税相关的严格制度。美国的房产税主要由地方根据自身财政需要和经济发展程度自行决定，收入主要用于公共项目开支，虽然国外房产税不直接以抑制房价为目标，但客观上起到了平抑房价的作用，总体税率在1%~3%之间。日本没有房产税这个税种，但作为固定资产，征收1.4%的固定资产税率。

房产税是在不改变房地产领域的其他税种情况下，作为新税种推出的，这无疑会带来很多问题。相比之下，房地产税是一切与房地产领域经济活动直接相关税种的统称，同时房地产税也不是现有税种的简单汇总，而是对房地产领域十余种税有所增减合并。

与房产税相比，房地产税可以为城镇化的建设提供资金，有望从更全面角度改变土地财政模式。2013年，地方政府性基金收入（本级）48007亿元，其中国有土地使用权出让收入41250亿元，占比高达85.92%。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中将房地产税出发点定位于：创新城镇化资金保障机制。城镇化是我国未来一段时间经济增长的重要引擎，这一进程需要大量的资金，也会对地方政府财政支出提出更多要求，如何开辟一个稳定的资金来源是个亟待解决的问题。房地产税是一个更为宽泛的税种，有助于统筹考虑地方税收来源，为推进城镇化提供资金支持。

房地产税可以改变我国税收体系长期存在的重土地出让和流动，轻持有的格局，同时可以简化税种，避免重复征收。房产税是在房地产相关税种不变的情况下，新开征了一个居民保有环节税，房地产税的思路则是在减少交易环节税的情况下增加保有环节税。房产税加税的色彩更浓，房地产税涉及现有税收体系的调整，是“房税”和“地税”的合并，可以有效规划房地产领域税收征管，提高征收效率，减少税收扭曲。

此外，房地产税有望对房地产市场起到更好的调控效果。从出发点看，国家对房地产税的定义是资产税，而不是简单地定位于调控房价。但客观上来看，在调控房价上，房地产税有望发挥比房产税更大的作用，因为房地产税在加大保有环节成本的同时，降低流转和所得税，鼓励存量入市，缓解政府主导下的严格审批带来的房地产市场供不应求的矛盾，促进房地产市场的健康发展。

房地产税在国外已实施多年，并积累了丰富的经验，从发达国家情况来看，房地产税有以下几个特点：

第一，是地方政府的主要收入来源。从发达国家来看，房地产税是地方政府主要的税种，而且它们多与地方政府公共支出挂钩，可谓“取之于民，用之于民”。

第二，房地产税收体系健全，从税收分布结构看，保有环节的税负较重，而流动环节的税负很轻。这种税收结构刺激了土地的流转，活跃了土地市场的供给，削弱了土地的投机功能。

第三，以房产市场价值作为计税依据；以房地产市场价值作为计税依据是西方发达国家普遍的做法，很多发展中国家也处于由土地面积或账面价值作为计税依据向以市场价值为计税依据的转型之中。

第四，地方政府在立法和管理上有较大权限。在财政比较独立的美国，法律明确规定房地产税的立法权和管理权归地方政府；即使在财政比较集权的日本，地方政府也拥有较为独立的管理权，这是因为房地产税的收入主要归地方，拥有加大的独立性，才能更好地服务地方经济发展的需要，建立正向激励机制。

第五，法律和配套措施较为健全。发达国家都有明细的配套法律，例如美国的《财产法》，日本的《地方税法》；都有一套统一完备的信息登记制度，收录了家庭收入和房产的信息；发达国家都有较为发达的第三方估值体系，有专业的评估师进行资产评估，客观上保证了估值的公正性。

基于以上考虑，笔者认为我国从单纯依赖房产税转为倚重房地产税，具有一定合理性。同时，对比国外成熟国家实践，我们给出以下五点改进建议：

一是健全房地产税制体系，提高保有环节税比重。中国的房地产税应该侧重于规范房地产领域的税费，增强税收的透明度，降低房地产领域的隐形成本；在税收结构的内部，要提高保用环节的费用，降低流转环节的费用，目前我国的房地产市场中，保有环节税率过低，流通成本较高，抑制了存量房产的流通，给本来就供给失衡的房产市场带来了更大的压力，不利于稀缺土地资源的合理配置。要发挥好税收在释放存量，调节我国城镇化建设中土地供给不足的困境，保障土地资源的高效利用。

二是完善房地产市场价值估值工作，确保计税依据的合理性。征税主体和纳税主体都难以客观地对房产进行估值，需要健全中国的第三方估值，努力实现计税依据的公平合理。经济不断发展，房产市场价值也会不断提高，税收应随之增加，这有利于确保税负的公平性，也有利于发挥房地产税在促进房地产流通中的调节作用。房地产税的部分收入是用于城市的建设，房屋所有者在享受这些公共服务的同时，有义务承担费用，在分摊费用时市场价值不同的房产在税负上也会有不同，这有利于体现发挥税收在收入分配中的调节作用。

三是加强各政府职能部门间的协作，建立统一的不动产数据库。房地产税要想有效开展，离不开信息完备的不动产数据库，这是保障新税收足量入库的信息保证，也是制定相关政策的信息依据。要加强国土、建设和地税等部门的协作，确保信息统计和登记的完整性和有效性，建立高效、统一的信息共享平台。

四是坚持渐进改革，先在发达城市试点，再逐步推广到其他城市以及农村地区。中国是区域发展差异较大的国家，发达城市有着更完备的信息制度和更好的技术条件，行政效率也更高，阻力也会较小。在发达城市试点中积累的有用经验可以完善房地产税制度。“宽税基”是税种改革的发展方向。房地产税制度在成熟后也应推广到广大农村地区，这也是规划农村宅基地使用的需要。当然，我国农村地区一直缺乏有效的信息采集，在农村地区征收房地产税还有大量的工作要做。

五是坚持立法先行。房地产税作为一项重大改革，影响面很广，会牵涉到社会公众利益，法律要尽可能明细，确保有法可依，为房地产税改革试点和推广打好基础。此外，坚持法律先行也是对公民财产权的尊重。■