房产税立法能否成为落实税收法定的突破口

原标题：房产税立法能否成为落实税收法定的突破口

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出落实税收法定原则，在深化财税体制改革部分，《决定》提出完善立法，加快房地产税立法并适时推进改革。

今年3月初，在十二届全国人民代表大会第一次会议上，全国人大代表赵冬苓联合31位代表，提出了《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》，呼吁全国人大尽快收回已经下放近30年的税收立法权，税收法定这一问题受到社会各界的强烈关注。

我国现有的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税这3个税种由法律规定，其他的税种都是由行政法规、部门规章和规范性文件规定。2011年春节前夕，上海、重庆两地开始试点对于居民的自有房屋征房产税，从房产税试点至今，这种以地方政府名义、由地方政府制定并由其自行发布改革试点方案进行征税的合法性一直存有争议。

日前，刘剑文接受了中国青年报记者的专访。他指出，落实税收法定原则写进《决定》是我国改革和法治建设的重大突破。

税收法定的核心是“法”，征税目的和程序必须由法律规定

中国青年报：你怎样看落实税收法定原则写进《决定》?

刘剑文：这是税收法定原则第一次写进党的重大纲领性文件，《决定》积极回应了学界多年的呼吁，值得注意的是，这一句话是写在“推动人民代表大会制度与时俱进”这一条中的。

另外，在《决定》“推进法治中国建设”部分中着重强调了对法规、规章、规范性文件的审查以及对行政执法的监督，这就表明，法治中国离不开一个在立法与监督上积极发挥更大作用的人民代表大会制度，落实税收法定原则，核心在于还权人大，由最高立法机关掌握税收立法权。

中国青年报：作为纳税人的普通公众应该如何理解税收法定原则?

刘剑文：税收应被理解为国家提供公共物品和公共服务的必要成本，因此，税收征纳应当获得人民的同意，现代国家人口众多，这种“同意”通常表现为间接同意，即由民意代表机关制定法律来规定税收事务。

税收法定原则的核心在于“法”，“法”仅指狭义的法律，就是由最高立法机关通过立法程序制定的法律文件，在我国，就是指全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规、规章及其他规范性文件。

之所以要求以法律的形式来规定税收基本事项，可以从民主性和科学性两方面来解释。一方面，立法主体不同的背后，实际上是人民参与程度和人民意志代表程度的差异，法律的制定机关同时也是最高民意代表机关，天然地具有最强的民主性，法规、规章、规范性文件的民主性则依次减弱。另一方面，立法的位阶越高，其制定程序越正式、规范、透明，法案的科学性水平也越有保障，相应地，耗费的立法成本也更高。划分法律位阶，就是为了合理配置立法资源，对重要性不同的事项采取不同的立法程序。税收作为调整国家与国民财富分配的关键事项，直接涉及每个公民的财产权保护，地位类似于刑法的罪刑法定原则，应当以法律形式规定。

在我国，坚持税收法定原则意义尤其重大，在建设法治中国的进程中，必须以法治方式处理好国家与纳税人、立法与行政、中央与地方等多维度的复杂关系，税收同时涉及这些方面，需要以高位阶的法律来科学界定各方关系，从而实现纳税人依法纳税、征税机关依法征税、国家依法取得财政收入。

下放了近30年的税收立法权如何收回

中国青年报：许多普通公众是在今年全国人大会上赵东苓提出那个议案以后，才了解到我国目前只有3个税种是由法律来规定的。

刘剑文：确实是这样，税收法定原则决定了“一税一法”，但是目前我国由全国人大及其常委会制定的法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》，十一届全国人大常委会制定了《车船税法》，除了这3部法律，还有一部规定征税程序等一般性事务的《税收征收管理法》。

其他领域的税收实体或程序性事项均由国务院及财税行政主管部门制定行政法规和行政规章。学界曾经做过统计，大约有30部行政法规、50部行政规章和5500部规范性文件，实际经济生活中真正在发挥作用的就是这些规范性文件。

十一届全国人大常委会在2009年6月废止了1984年的税收立法授权，1985年全国人大授权国务院可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例，目前依然有效。

回顾全国人大在1984年、1985年所作的两次授权，在当时税种分散、税制建设需求急切的历史情境下，是一种迫不得已的选择，对我国特定时期的税法体系完善和经济体制改革起到了推动作用，具有一定合理性。

中国青年报：《决定》里提出要落实税收法定原则，怎样理解落实?应该如何落实?

刘剑文：要分步骤推进，不可能一下子实现，有两种途径可以选择，一是仿照2009年十一届全国人大常委会废止部分法律的形式，选择恰当时机，废止1985年的税收立法授权，这种路径比较直接，但可能会在不同部门之间产生冲突。

二是不明确废止1985年的税收立法授权，通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式，间接收回过去的授权，这样最终实现了淡化税收立法授权的效果，不过需要耗费更多时间。

中国青年报：1984年、1985年的两次全国人大的授权立法使税收立法权已经下放了近30年，在今后坚持税收法定原则中，应该如何处理税收立法授权?坚持税收法定原则是否意味着，今后最高立法机关不能将税收立法权授权给国务院?

刘剑文：《立法法》中规定，税收等事项尚未制定法律的，全国人大以及常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中部分事项先制定行政法规。

比如，《决定》里提出加快资源税改革，在这种领域的税种立法技术尚不成熟的情况下，授权国务院先行探索是无可厚非的合理措施，对国务院进行适当的税收立法授权并不违背税收法定原则的要求。

我国当下的税收立法授权，大多采取整体授权、空白授权的方式，对相关的目的、范围、程序、期限等因素缺乏足够限制，对行政机关行使法律制定权力也缺乏过程监督和中间审查，容易造成混乱、失控，缺乏标准的授权，如同给被授权机关开出一张空白支票，使其获得无限制的授权。

毕竟，让作为税收法律关系一方的行政机关“既当裁判员，又当运动员”，丧失中立性和客观性。实践中，国务院往往全权下放或转授权某个中央部门来制定税收规范，而部门立法现象一旦泛滥，税收法律难免演变为一些部门争夺权力的手段。

在税收立法授权过程中，应当特别关注几个问题：一、在授权的同时必须对行政机关授权立法的目的、范围、内容等加以严格限定，实行具体、个别的授权而非概括笼统性的授权形式;二、增强税收授权立法的全过程监督和结果反馈，使每次授权都能成为权责关系明晰、始终如一的郑重托付;三、授权之后，仍须快速跟进税收立法步伐，时机成熟时就将相关的基本事项以全国人大或其常委会立法的形式颁布，防止税收行政法规的长期实行架空立法机关的税收立法权。

以房产税立法为突破落实税收法定

中国青年报：《决定》第五部分深化财税体制改革中，提出必须完善立法，应该如何理解?

刘剑文：我的理解是，这传递给社会很明显的信号，财税体制改革必须坚持法律主导，这个法律要由全国人大及其常委会来制定，不是行政法规，搞好顶层制度建设，这个制度建设就是立法，实现良法善治。

中国青年报：《决定》在深化财税体制改革中的完善税收制度这部分，提到两种税：一个是推进增值税改革，适当简化税率;另一个是加快房地产税立法并适时推进改革。《决定》为何提到这两种税?

刘剑文：目前我国税收制度正在进行两大改革，一是营业税改增值税的改革，一个就是上海、重庆已经进行了近3年的房产税试点。

《决定》对房地产税的表述是加快立法并适时推进改革，和前面提到的完善立法联系起来看，决策者的思路很清晰，就是要由全国人大及其常委会进行立法。

10月底公布的十二届全国人大常委会立法规划中，增值税法等若干单行税法属于一类立法项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，提到增值税，并加上“等若干单行税法”，这就说明全国人大要逐步推进税收立法，逐步实现“一税一法”。

公众说的房产税只是房地产税收体系的一个税种，还应包括城镇土地使用税、增值税、耕地占用税，目前规范这4个税种的都是行政法规，因此就要加快立法，使税收法定原则在房地产税收领域中得到落实。

中国青年报：公众对于房产税非常关心，《决定》提到了相关问题，你怎样看?

刘剑文：目前个人最主要的私人财产就是房产，学界对于上海、重庆两地的房产税试点一直有批评，认为征税的合法性不足，从目前的情况来看，试点的效果不是特别明显，主张对住宅在保有环节开征房产税的人期望通过房产税为地方政府创造一个新的较大的税源，但是目前的税收收入很有限。

另外，房产税是直接税，纳税人对征税的反应最为敏感、直接，因而很需要通过立法来推进改革，以此凝聚共识、减小阻力，以程序正当性保障目的正当性。

有观点认为，《决定》中关于房产税立法的表述仅仅是指由国务院修订《房产税条例》，不得不说这是一种误读。《决定》中专门提出“加快房地产立法并适时推进改革”，就是表明要由全国人大制定《房产税法》，并且要加快立法进程。我认为，房产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口，成为今后税收立法的标杆。