土改目标是建立城乡统一的建设用地市场

原标题：农村土地改革不能单兵突进

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》透露出的农村土地改革方案令人振奋。该方案在总结近年来各地的土改试点的成功经验上，提出的诸多改革意见更为激进，甚至不少内容突破了现行法律界限。

近年来全国已有成都、重庆、广州等多个城市开始探索农村集体土地入市。例如佛山的“三旧”改造，北京的50个“城中村”改造，成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等，都在一定范围内允许集体建设用地进入市场，从而突破了现行法律、制度的限制，也为下一步在更大范围和更深层次推进改革提供了借鉴。

十八届三中全会在总结这些地区土改试点的成功经验基础上，提出了全面性的土改指导方案。方案确定了农村土改的目标是建立城乡统一的建设用地市场，并提出了以下改革的方向。

第一，允许农村集体经营性建设用地今后在符合规划和用途管制的前提下，出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这不仅明确了集体经营性建设用地转让的多种方式，也突出强调了集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益的主要内容，这无疑与上届三中全会的相关规定相比有明显进步，也必将推动各地为了自身利益的诉求，积极探索集体经营性建设用地土地入市的实现方式及路径，倒逼现有土地管理法的修改。

第二，出于政策稳妥性考虑，方案虽然没有谈到农村集体农用地、集体非经营性建设用地(主要是农村宅基地)入市，表明它们的入市也仍将遵行现有的规定，但是方案压缩了过去政府占用集体土地的空间，也赋予了权利人更多的权益。

方案还提出要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，还要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这无疑突破了上届三中全会的有关规定和现行的法规，赋予了农户承包地及宅基地更多的财产权利。这对于增加农民的财产性收入以及激活农村经济，促进城镇化发展等多方面都将产生十分积极的作用。

农民可以利用承包地和宅基地抵押、担保权益扩大融资渠道，从而有利于自身的资本积累，生产经营规模的扩大，农民投资、消费的热情也有望被激活。现行农户宅基地转让范围的拓宽也将有助于实现宅基地的有偿退出，这不仅提高了农民的财产权益，还为城市和农村人口和资本的双向流动创造了条件，有利于提高农村土地以及资本的利用效率。

第三，目前农村土地的所有权属于集体，但集体产权容易虚置，也就难以抵制各利益集团利用“国家或集体”的名义侵犯农民个人土地所有权。方案提出，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，则有利于这一问题的解决。农民所拥有的财产权转为股份形式后，就实现了农村集体资产的所有权由集体共同所有转为按所有者人数实行人人持股所有。而产权的明晰有利于保护农民的财产权益，也更有利于提高集体经济活动的效率，激励农村集体经济做大做强。

此外，方案还提出要建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。这有利于农村集体及个人土地财产在流转过程中实现价值最大化。

当然，农村土改推进过程也不可能突飞猛进。首先农村土地流转前首先需要确定产权，而这需要一个不短的时间。全国范围内，农村集体经营性土地的使用权确权在2014年底基本完成，宅基地确权则要等到2015年，农用地承包经营权确权难度最大，预计到2016年才能基本完成。其次，为确保农村集体土地入市过程中的公平、公正，还需要强化村民自治组织的建设以及民主的监督。第三，农村土改也不能是单兵突进的过程，只有农民具有了较好的社会保障水平，城乡户籍二元制取消，作为目前保障农民基本生存权的宅基地转让才可能较大规模推进。