周俊生：“一地二嫁”是土地财政下的蛋

南京市民潘清水持有的一块具有50年使用权的土地，在他拥有的权力未作变更的情况下，被南京市浦口区国土局协议转让，划为国有土地，并且由当地的一家房地产开发公司获得土地使用权证。但是，潘清水仍然持有这块土地的房产证、建设批文及租地合同，其持有的村镇房屋所有权证是由南京市浦口区政府颁发的，而他对在自己权属下的这块土地发生的权属变更却一无所知。

这种“一地二嫁”的行径，在房地产市场其实时有所闻，比如有的业主会将房屋出售给两拨人，坐收两笔卖房款，等到纠纷发生便逃之夭夭，将一堆麻烦留给买房者。但是，这种事情通常都是个人行为，并且受骗上当者可以寻求法律帮助来挽回或者减少自己的损失。但是，发生在南京的这起“一地二嫁”事件，却是由政府部门一手造成，并给当事者造成了巨大的麻烦。

简单地说，这起事件是南京浦口区国土局一个严重的行政失误，在国土局这样一个机关里，每一块土地的主人是谁，应该记载得一清二楚，但一块已经“名花有主”的土地通过权力之手转让他人，并且给予对方合法权益，这事实上会造成同一块土地出现两个主人的法律问题，国土局不可能不清楚其后果，但是，这样的荒唐事偏偏发生了，这个国土局的工作责任心之差，让人难以理解。

但是，如果我们往深里一想，事情又可以找到另一个答案。潘清水获得这块土地，还是上世纪90年代的事，那个时候，虽然房地产市场已经建立，土地也已经可以通过拍卖给地方政府创造收益，但总的来说，土地价格还比较低，地方政府还未意识到自己手握的土地资源是多么金贵，因此批准了潘清水所属的一个医院门诊部的土地租用协议，并且向其颁发了房屋权证，估计在这整个过程中，国土局或者区政府也没捞到什么好处。但是，随着房地产市场的发展，土地很快成了地方政府最大的资源，特别是在央地两级政府“分税制”确立以后，地方政府普遍需要从土地出让中获取收益，以弥补财政资金的不足，“土地财政”制度应运而生。正是在这样的背景下，这块已经“嫁”出去的土地才会让国土局和区政府深感惋惜，于是利用权力将其重新 “梳妆打扮”，让它实现了为地方政府创造利益的价值。但是，国土局知道，这样做毕竟是理不直气不壮的，因此所有的事宜只能悄悄进行，不能公开，不仅不能通告这块土地的所有者，而且违背了有关规定，这块土地的转让没有按招拍挂的程序公开进行。于是，一起荒唐的“一地二嫁”，就这样成为了事实。

由此可见，发生在南京的这起“一地二嫁”，从表面上看是政府部门办了一个糊涂案，实际上它是“土地财政”制度下的蛋。“土地财政”是我国房地产市场建立以后出现的“新生事物”，它既造成了房价的直线上升，也造成了地方政府对土地出让的依赖，这两个方面纠合在一起，就形成了“剪不断理还乱”的一团乱麻，南京出现的这起 “一地二嫁”虽然看上去有点荒唐，但它像一面哈哈镜，夸张的表面背后反映出的其实是“土地财政”制度对政府行为的扭曲。

我国房地产市场建立以后，已经多次进行以降低房价为目标的调控，但一直未收到效果。最近几年持续进行的调控虽然力度很大，但由于未能触及地方政府在这个市场中的利益，尤其是未能改变 “土地财政”制度，政府高价卖地仍在各地不断地催生着一个个让民众目瞪口呆的“地王”，这一轮房地产调控已无可争议地陷入僵局。要让调控取得实质性进展，关键还是在于给市场来一个釜底抽薪式的改革，结束地方政府的“土地财政”制度，只有地方政府放弃了对土地的欲求，房地产市场才能回归到理性的轨道，目前高企的房价才能有所下降。当然，类似“一地二嫁”这样的闹剧也就不会再出现。