秋风：从统治到治理，现代国家的治理方式

治理权的分享体制把社会变成了政府的合作者，而非反对者

文|秋风，北航人文与社会科学高等研究院教授、天则经济研究所理事长

十八届三中全会决定：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系”、“治理能力”两个词在红头文件中第一次出现。

学术界对治理的研究，已有一些年头。治理是针对另外两个概念提出的：统治和政府。统治意味着统治集团以暴力为后盾，控制社会各种资源，以维护某种特定的利益分配结构。统治带有明显的政治倾向性，以阶级斗争为纲的时代就明确宣称，某些阶级应该统治另外一些阶级。治理则是中性的，它强调，国家权力是属于所有人的，因而是公共的。国家权力的运用旨在增进所有国民的利益，而不是以权力转移利益。

治理也经常与政府相对而言。政府的英文词是government，治理的英文词是governance。两者密切相关，而含义大为不同。大政府时代的基本特点就是政府垄断社会管理权，政府是社会秩序形成和维护的单一中心。

治理的基本特征则是多中心。治理的主体有两大类：政府和社会。所谓社会，就是国民在政府之外成立、运作的各种类型的自治性组织，包括商业的、非商业的，全国的、地域的，政治的、非政治的。在国民生活的不同领域、不同层次、不同地域，这些组织生产和分配或多或少的公共品，从而发挥着或大或小的治理作用。这样的社会治理必然是多中心的，无数组织同时具有权威，尽管政府的权威仍是最大的。

治理的概念固然是外国人较早讨论的。但也许，中国人才是最早系统并且长期实施“治理”理念的。中国文明与政治共同体从一开始就是超大规模的，在这样的超大规模政治体中维护健全秩序的唯一有效模式是社会与政府分工、合作的多中心治理。只是，有些统治者没有看到这一点，却反其道而行之。因此，在中国历史上，至少有过两轮周期性变化。

西周、春秋是中国的经典封建制时代。此时，并不存在政府、社会之分。那个时代的基本社会单元是自由人通过契约组成的君臣关系，无数人依赖这种君臣关系联结在一起。当时不存在明晰的政府，也不存在明晰的社会，两者混融在一起。

伴随着礼崩乐坏，从混融的封建治理体系中分化形成了政府。时间在春秋后期、战国初期。由此在东方六国形成了王权制，其特征是强政府、弱社会。

秦国的情势更为糟糕。从秦穆公时代开始，秦人就形成了让“一国之政犹一身之治”的政治目标。商鞅为秦人实现其既定目标提供了政治技术，由此而有了秦国最为彻底的变法运动。

秦孝公-商鞅变法之宗旨是“弱民”，《商君书》说：“民弱，国强；民强，国弱。故有道之国，务在弱民。”据此，商鞅和秦国采取了诸多措施弱民，其中的关键是尽可能摧毁一切社会组织，包括家族。商鞅变法有一条法令：“民有二男以上不分异者，倍其赋”，即儿子成年后，只有一人可与父母共同生活，其他人必须分家，自立门户。因为，家族也是一个社会组织。

由此，秦建立了一个完全没有社会，只有政府单一中心进行治理的治理架构。秦在县以下设有里、亭、乡三级管理单位，而亭、乡管理者都是政府正式官吏。这一点是令人吃惊的，因为即便今天，县以下也只有乡、村两级管理单位。由此可以想象，秦政府对民众的控制达到了多么深入的程度。

国史上这一“周秦之变”是极为深刻的。

然而，秦朝却是历代王朝中最短命的。一个没有社会自主治理的秩序是不可维系的，政府的能力永远是有限的。一个不知节制的政府，最终会被自己施加给自己的不可能的任务压垮。

汉儒的历史性贡献，就在于依据儒家多中心治理思想，对汉王朝所继承的秦制进行根本性改造，建立了“儒家士大夫与皇权共治体制”。这一变化过程构成国史上的秦汉之变。

这其中最为重要的一点是，儒家构造了社会，从而在政府形成几百年后，终于出现“社会”，由此进入了社会与政府分享治理权的时代。

儒家所构造的社会基本上有两类：第一类是儒生自治团体。儒生通过教育，结成了诸多地方性社团，进而形成一个全国性社团。这些儒生社团推动了此后几乎所有政治社会变革，包括晚清康、梁变法都是借助传统的儒生社团组织形态展开的。

第二类社会性组织则是家族。秦代是没有家族制度的，刘邦说不清楚他的祖父是谁，他的母亲姓什么，后人也不知道董仲舒的家世如何。那确实是一个原子式个人主义时代。

从汉代中期开始，儒家有意识地在基层社会构造家族制度。逐渐地，人们的姓氏整齐起来，家谱也比较明确了。人们认为，合族而居是一种荣耀，对每个人来说都有利的事情。经过这样一番努力，到东汉，家族制度已经相当完善了。由此，儒家就构造了基层社会的自主治理主体，而儒生也就成为“绅士”。他们进而治国，退而齐家，治理社区。

也正是因为这一点，才出现了“皇权不下县”现象。这节约了政府的治理成本。从此，一个王朝，只要其制度大体合理，就可以维持二三百年的统治。在现代民主宪政制度建立之前，这是一个相当了不起的成就。其秘密正在于政府与社会分享治理权。

中国人在过去两千年所积累的最为重要的政治智慧，就是社会自治充分发育，政府保持节制态度，与社会分享治理权。治理权的分享体制把社会变成了政府的合作者，而非反对者。而政府这样的姿态也可让它享有更为稳定和令人信赖的统治权。

因此，中国治理之道就是政府与社会的多中心治理，在西汉中期以来的两千多年中，凡是政治清明的时期，均实行这种治理模式。

然而，到20世纪中期，这一源远流长的治理模式被人为毁弃，中国社会出现返祖现象，出现集中计划体制。国家权力直接并全面地统治每个人。这实际上是“新秦制”。

但现代技术也不能解决秦制所面临的无法克服的内在问题。政府单一中心的统治、管理模式，是无法在超大规模共同体中正常运作的。因此，新秦制很快就陷入困境，崩溃，而有了社会的自发恢复，由此推动了中国的改革开放。

政府开始逐渐承认社会。一路发展，而有了三中全会的表述。“国家治理体系”必定同时包括政府和社会，“创新社会治理”段落中专门论述“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。此前的用词一直是创新社会“管理”，管理的主体通常是政府。社会治理则有社会自我治理之内涵，自治的社会组织在政治观念中获得了比较充分的正当性。

执政党采用这个理念，实际上是重新接续中国悠久的多中心治理传统。在严重偏离了中国治道之后，中国政制现在终于再上正轨。中国要建立有效而健全的社会治理模式，当然应当学习、引进西方理念、技术，但绝不应当忽视中国自身的政治智慧。相反，中国政制必须立足于中国治道。事实上，儒家在两千多年前就提出，并在两千多年中实施的多中心治理之道，对于人类也具有普遍意义。