华生：须终结卖地财政和融资负债搞发展之路

但中国绝大部分地区动作慢、又不敢抢黄灯、闯红灯的农村就完全不同了：别人抢道行车改农田为建设用地，自己还在老老实实种庄稼，等到自己回过味来想占农田搞建设，国家保护耕地的法令已一波波压来。因此，先改农田为经营建设用地的地区已经先发达先富了，遵纪守法听话地区的农民则不让再改土地用途只能种田务农。如果现在不加区分地实行城乡建设用地同地同权，农村乡镇企业建设用地商品化货币化，这样地区间的不平等和差距就更大了。显然，不解决好这个问题，同地同权就会加剧区域差距和社会不公。估计这也是虽然文件中说了同地同权，但实际又迟迟没有起步的重要原因。

其次，农村非农建设用地，比例最大的一块是农民宅基地。农民宅基地按现行法规定义不是经营性建设用地，而是无偿分给18周岁以上农民建住宅永久自用的福利性用地，有点类似于城市中改革前大量无偿使用的划拨地，它和城市居民的商品房要花钱购买70年使用权的国有住宅用地，权益是不同等的。如果现在将农民宅基地改为经营性建设用地，可以上市交易，首当其冲的是要先修改现行法律法规。但即便如此，农民宅基地无偿获得的永久使用权和城市居民花钱购买来的70年使用权的住房用地，权益仍然是不同等的，因此也不存在简单同权一说。

农民宅基地变为经营性建设用地入市流转，除了要改变现行政策和法律关于宅基地不能对村以外的人流转和转让的规定，同时要规范农民卖了宅基地后，因无处安身再用承包农地建房做宅基地的问题(现在农民废弃原位置不好的宅基地，自行在交通便利的道路两侧的承包农田里新辟宅地盖房的现象并不少见，乡村干部一般也不会吃力不讨好地去费力制止)，否则不仅耕地的保护会更麻烦，城乡居民的权利也更不平等了。这样就先要科学制定和有效实施农村的建筑规划管理，以在宅基地放开交易后避免农民特别是有经济实力的城市居民和资本下乡购买农民宅基地在农村乱搭乱建，更要避免建完了不久村子又要撤并，造成更大补偿和浪费。现在这一系列事都还没做或很难实施，是上述思路在农民宅基地这一块还停留在纸面上的原因。

在乡镇企业用地和农民宅基地之外，农村的非农建设用地就只剩道路、桥梁、公用设施等公益用地了。先行国家的经验表明，随着城市化和乡村现代化的发展，这一块的用地相对于农村人口倒会急剧增加，还会出现服务于乡村居民点的各种现代化的基础设施。农村随着人口减少节省下来的建设用地倒是要优先考虑这方面的需要。不过，城市公益用地的性质就是为公共利益服务，没有市场价值，也不能改为经营性使用，农村公益用地和城市公益用地同权虽然没有任何问题，但也并没有什么意义。

除了现存的农村建设用地以外，最有灵活性的一块就是通过耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩创造出来的建设用地指标。这是一个改革的重大话题，关于这方面的试点和探讨已经很多，兹事体大。

土地制度改革的政策困境：

成本与风险的恶性循环

综上可见，土地的乱象之所以现在还在越演越烈，主要是改革思路还很不明晰，我们看到的现实就是卖地财政的不断扩张。由于征收、储备和抵押出卖土地成为各地政府推动城市建设和经济发展的主要途径，地方政府对卖地财政的依赖也只能不断加深。但这一传统城市化模式不仅已经遭遇越来越大的阻力，也孕育着日益增大的风险。

面对巨大利益，农民的土地补偿要求越来越高，社会上各种保护农民权益的呼声使各种提高补偿的要求更加理直气壮。在《土地管理法》修法酝酿删去30倍产值的补偿上限和按原用途补偿之后，有些专家甚至渲染农民的土地补偿要在原来的基础上增加10倍。但实际上在大中城市的城中村和城郊村的征地拆迁补偿许多已经达到惊人的水平，补几千万元或几十套住房早已不是新闻。在全国农民家庭资产中位数仅有10多万元的情况下，深圳被称为城中村改造典范的罗湖区渔民村，33户原住民分了6.5万平方米、1300多套住房，平均每家约2000平方米，家家都是几千万乃至上亿资产，更不用说很多尚未改造、自己就已经盖到二三十层高楼坐享地利的原住民以及在我们“补砖头”(即按农民建筑平方米计算价格补偿)的情况下，城中村和城郊农民以抢建索要高额补偿早已是一个极为普遍现象。

这种情况，造成一方面在工业开发区和远郊区重点工程征地补偿仍然严重不足的同时，整体土地补偿成本不断急速上升。另一方面，地方政府的财政和债务负担则在日益加重。按照财政部网站公布的数据，2012年土地拆迁补偿等支出已占土地出售收入的78%(由于这里只有个“等”字，这个数字被认为是有水分的。但根据国土资源部更早前的披露，不算基础设施投资这个大块，土地拆迁补偿款在前两年已占土地出让金的三分之一左右，近年来还在上升，应是更可靠的数字)。再加上征收、储备土地的资金和利息支出，以及平整土地与基础设施、公益用地等大项支出，地方政府已经陷入了严重的债务危机。这最后一点非但没有人怀疑，相反正是许多土地财政和政府的激烈批评者也大肆渲染的。这个情况从反面证明了地方政府从土地出售中的收益与其债务相比其实有限，所谓大幅提高农民补偿更不用说提高10倍，就是地方政府把全部土地收益都拿出来也不够的。

实际上，即便在今天的情况下，正如很多人指出的，地方政府在财政负债压力下，已经形成了对高地价进而高房价的依赖，形成了对土地开发商投资买地乃至参与土地一级开发的依赖。地方政府用限量拍卖商住用地最大化自己的土地收入，以筹集整个城市化建设的费用，以及政府奢华建设的费用，工业用地补贴的费用，乃至按中央规定去分担农村水利建设等各项的事业费用。这就使高地价高房价成为土地财政制度的畸形产物。

显然，这种高地价与高房价的循环必然进一步打碎城市化的主体即农民工及其家属和其他外来人口的安居梦想，使得这种脱离了多数人真实居住需求的高房价堆积越来越大的房地产泡沫，从而可能使中国走上在世界许多国家已经上演的房地产泡沫破灭导致债务危机和金融危机的不归路。很明显，不从根本上终结这种卖地财政和融资负债搞发展的传统城市化道路，新型城市化根本不可能起步。当前，在不触动卖地财政基础上的房地产调控使房价越调越高、已经完全走入困境的情况下，改革显然亟待寻找新的方向和路径。

(作者系经济学家、东南大学教授。本文节选自华生教授即将出版的新书《城市化转型与土地陷阱》，标题为编者所加)

华生微博选摘

10月20日22:37

日本、韩国和中国台湾是二战后罕见的几个成功现代化的经济体。人均可耕地与我们相近，但农业现代化不是靠土地大规模向资本流转，而是靠农民进城平等变市民，并帮余下农民开展农村土地整理使农田条块化。他们转型中的一个共同点是坚持农地农有农用，严禁工商资本下乡寻租。市民符合条件可申请“归农”去真当农民。

10月18日22:54

有说政府大力推动农地流转是为了促进农业规模经营、发展家庭农场，其实更错。中国除东北等个别地方外，别说今天农民户均几亩地搞不了农场，就是20年后城市化率超过70%，也还有4亿多农民，一家只不过20来亩地，不可能像欧美农民户均几百几千亩土地那样搞家庭农场。难道脱离常识搞大跃进的灾难还不惨痛？

10月18日00:35

允许农地流转已是多年的政策，农民有利早就在转，我当然赞成。但农地转不转是每户农民自己考虑的事，现在非农民们火急火燎喊流转不是黄鼠狼给鸡拜年吗？农民是否流转自家农地是他们自己的权利和自由，现在这样运动式造势是要强迫全国农民转地吗？农民进城不能安居，农地再失只能成流民，这是改革还是掘墓？

10月17日08:06

媒体上充斥着土地流转的热炒。我就纳闷了，不是说中国的问题是土地城镇化与人口城镇化脱节，城镇化的核心是人的城镇化吗？怎么都不谈人，不谈进城农民工，不谈他们几千万留守的子女如何家庭团聚，不谈户籍改革，全在眉飞色舞地谈土地？就因为土地可以生财？