行政诉讼法23年首次大修 律师称民告官多因拆迁

6月3日，山东省首起异地审理的行政诉讼案件在枣庄市市中区人民法院开庭。新华社发

原标题：行政诉讼法施行23年首次大修

十二届全国人大常委会第六次会议定于今日至12月28日在京举行。除了审议国务院关于提请废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》的议案、关于提请审议关于调整完善生育政策的决议草案，本次会议的另一个重要议题是审议行政诉讼法修正案草案。这也是行政诉讼法自1990年10月1日施行以来首次启动大修。

专家表示，行政诉讼法颁布之初，因其首次将“民告官”作为一种法律制度确定下来，曾被认为是巨大突破。然而这部法律实施23年以来，“民告官”之路走得并不顺畅，行政诉讼法在受案范围、管辖、审理程序等方面颇存争议，实践过程中存在立案难、审理难、执行难三大“顽疾”。

“民告官”多因拆迁

著名律师袁裕来先后代理了数千件行政诉讼案件，据他介绍，这些案件绝大部分与征地、拆迁有关。

1987年，浙江省苍南县农民包郑照因为房屋被强拆，将苍南县政府告上法庭，成为“民告官第一人”。两年后，行政诉讼法在七届全国人大二次会议上获得通过，1990年10月1日起施行，23年来从未有过修改。

“它改变了长久以来人们"官贵民贱"的观念，使得老百姓和政府能够坐在同一个法庭的两端，来接受法院的裁判。”对于这部法律的出台，中国政法大学副校长马怀德曾给出这样的评价。行政诉讼法给予“民告官”以法律依据，越来越多的公民、法人、社会组织开始通过行政诉讼来维护权益，向政府“讨公道”。

然而，20多年来，行政诉讼制度的运转也出现一些问题。

公开数据显示，自1990年行政诉讼法实施至2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万余件，年均83168件。

学者刘行日前在《法制日报》撰文指出，目前全国法院行政案件年受案量在12万件左右，“相对于全国数以万计的行政机关，不计其数的执法活动，每年区区12万件可谓九牛一毛都不到。这与民众表达诉求的强烈愿望，以及政府依法行政水平的实际现状都明显不相称。行政诉讼告状难已成为社会公众普遍反映强烈的问题之一，在法院各类型案件中表现最为突出。”

浙江之星律师事务所主任袁裕来在坊间有着“行政诉讼第一人”之称，2000年以来，袁裕来先后代理了数千件行政案件（包括行政复议和诉讼），告过260多个行政机关。

“这些行政诉讼案件绝大部分与征地、拆迁有关。”袁裕来说，十多年来，他的被告从基层政府一直到国家部委，“在浙江，几乎没有哪个地方政府没有被我告过。”

尽管代理的多个重大案件胜诉，但袁裕来深感行政诉讼不易，“很难，非常难！”

原告胜诉不到一成

专家表示，我国行政诉讼审判效果和质量不容乐观，“究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预”。

在现实中，行政诉讼被公认有三大难：立案难、审理难、执行难。

“起诉书递上去，有的法院根本不收，不立案。”袁裕来说，法院往往不会给出任何理由，就是不予立案。不能立案，就意味着无法进入司法程序。

2009年，北京一名律师在半年内代理了4起行政诉讼，但全都未能立案，“上海某区法院立案庭法官说，"被告区政府的意见是让你们冷静一下，所以我们不立案"。”这样的理由让他哭笑不得。

据了解，一些地方法院对以本地区行政部门为被告的行政诉讼案件往往不予受理，即使行政相对人的起诉符合行政诉讼法规定的受案条件，由于担心自身利益受到影响，司法机关也会设置各种障碍，或久拖不决。

中国政法大学副校长马怀德此前在接受媒体采访时披露，我国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，审判效果和质量不容乐观，“究其原因，就是地方政府通过各种有形无形的方式对行政审判加以干预。”

袁裕来表示，现阶段，作为审判机关的法院，其人、财、物等资源要素均受制于当地同级行政机关，政府和法院有着千丝万缕的联系。

作为对司法权独立性的探索，浙江台州法院系统曾试点“异地交叉管辖”，旨在“让法官在没有任何行政压力的前提下公正地判决案件”。

统计数据显示，异地管辖制度在浙江台州实施一年后，行政诉讼案件中政府的败诉率从13.1%上升到62.5%。最高人民法院对此予以肯定，此后，指定管辖、异地审理等改革措施在各地法院得到推广。

“随着社会经济结构的变化、法治环境的变化以及诉讼制度本身的发展，现行行政诉讼制度的有些规定不适应，有些规定不完善。”早在2011年，中国政法大学终身教授、中国行政法学研究会名誉会长应松年就撰文指出，行政诉讼法已经到了非修改不可的地步。