贾康：改革红利如何惠及民生

原标题：贾康：改革红利如何惠及民生

“改革红利惠及民生”主题非常重要，可联想到的另外一句话与此大意一致，就是“让全体社会成员共享改革开放成果”。总体来说，要让全体社会成员共享改革开放成果，需要抓住改革不放，理顺相关的“现代国家治理”整个制度安排和机制联结，释放改革红利。这个改革红利，从原理上来说就是解放生产力，而解放生产力是以我们可选择的各种要素里边应抓住不放、最具有一定可塑性的制度创新。在这个大题目的理解之下，我想谈五点认识，试作解读分析。

第一，我们在改革开放新时期，一直有一个从“生产目的讨论”开始、延续到现在仍存在的“经济发展指导思想如何纠偏”这个重要的认识线索。十八大之后，新一届政府有一句很“接地气”的话就是：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这还原到“社会主义生产目的”的基本点和归宿上。上述指导思想在现实生活中间碰到的问题，还真是不少。比如我们这些年在发展中间，GDP实际上是被各个具体辖区决策者特别看重的指标。现在已反复强调不要“GDP挂帅”、“不以GDP论英雄”，建立更合理的综合政绩考核指标体系等，但到操作层面，指标体系并不清晰。因此，需要进一步结合改革和机制转换，继续努力落实生产目的，使现实经济发展合乎其本原与内在逻辑，对发生的偏向能够及时地加以校正。

第二，“市场在资源配置中起基础性作用”提升到“决定性作用”的认识过程。十八届三中全会对市场“决定性作用”的表述意义重大。当然市场并不能决定一切，还有失灵的地方，让市场充分起作用、发挥潜力活力的同时，政府还必须发挥自己的作用。

政府的作用要发挥好，首先就是“以政控财、以财行政”的财政体系能不能现代化的问题。十八届三中全会要求“建立现代财政制度”，是直接对应于“现代市场体系”，又对应于“现代国家治理”核心理念。而且对这样的现代制度体系的建设，也提出了时间表，即2020年“全面小康”见眉目的时候，财政体制改革要“取得决定性成果”，这是指导中国今后长时期现代化进程的非常重要的理念和逻辑链接。那么，财政要使政府职能得到既不越位又不缺位的发挥，必须体现在其支出责任与事权相适应，在操作上则需要形成可规范掌握的事权明细单与支出责任明细单。具体的取向上，要保证整体环境公平、正义。在覆盖全民的“改善民生”方面，考虑推进基本公共服务均等化。在此基础上，政府再施加以财税手段和其他一些必要手段适当再分配。

这种总体的政府的作用，更多地要雪中送炭，尽量少些锦上添花。在过去的发展过程中间，有财力、有能力的地方实际上做了不少锦上添花的事。实际上，应该把发达地区的一部分财力转到欠发达地区，让那些更需要雪中送炭的区域，得到更多公共财政支持，更多改革开放成果惠及。这样的一个机制，实际做起来也是要触碰既得利益的。

第三，从改革层面考虑，现在真正难就难在到了深水区以后，怎么样化解既得利益的障碍，怎么实现“冲破利益固化的藩篱”。从这个角度，我只讲一个观察点：公众几乎都在关注行政成本方面的“三公”支出。中央级政府已经公布部门预算，晒出“三公支出”清单，并要求地方往下也要层层公布。这个事情做起来意义重大，让老百姓知道纳税人的钱从哪里来、用到哪里去，全程透明，使老百姓有知情权，跟上的就是质询权、建议权、监督权的落实。最终需要全社会公众能够通过一套可持续的机制，有效实施对公共资源的决策权。这就是民主化、法治化取向的实质内容。

当前，公众现在看到的“三公”支出还都是一些表面情况。行政运行成本高昂，更多因为整个架构没有得到有效改造。例如，“大部制”推进非常困难，政府层级框架上还是五层级，实现“扁平化”也相当困难。这个推进过程中是要触碰一大堆既得利益的。高昂行政成本如果能够真正得以压缩，才会把应珍惜的、有限的公共资源更好地惠及民生，扶助弱势群体，推进基本公共服务均等化。

第四，在惠及民生、满足民众利益诉求方面，必须高水准地处理眼前利益、短期利益和长远利益、根本利益之间的权衡和协调问题。因为短期利益、眼前利益、鼻子尖底下这点利益，往往和长远利益、根本利益是不一致的。我注意到，决策层在讨论住房问题时，特别强调“保障房”的有效供给，又明确提出了要防止“福利陷阱”。两者关系如果处理不好，更多地让位于短期利益，让一些没有后劲的因素一时热闹起来，那么这整个过程就会归于不可收拾。这已有前车之鉴，很多经济体走到中等收入阶段后，却碰到“天花板”，最后落入“中等收入陷阱”而一蹶不振，最为典型的当数拉美国家“民粹主义基础上的福利赶超”的失败教训。

“改善福利”、“改善民生”，如果没有一个可持续的机制，没有对于分寸的正确把握，那么一旦过了界，福利就会从云端跌落尘埃，跟着一起跌下来的，就是整个发展的后劲和全局。在发展经济学角度看，结合着制度经济学和转轨经济学讨论的时候，这些方面都是可加探讨的。要通过一系列的努力，让民众在追求短期利益的同时，更好地衔接、认识长期利益和根本利益，认同触碰民众层面既得利益的一系列的改革。比如对现在出现的雾霾，谁都认为不可容忍，但一旦说到要通过资源税、环境税等经济手段加以改善，企业和居民一起节电、节水、节能降耗，很多人就难以接受。处理好这些事情，需要做大量的工作，也要结合一系列可以逐渐推进的改革，才能做好做实。

最后，从历史过程来看，改革红利惠及民生还必须解决好与“民权”相关的制度建设。我们实际上不能回避的，就是“中华民族伟大复兴”这个现代化战略目标宏伟愿景的实现，包含从“民族”、“民生”到“民权”的逻辑递进。首先，积贫积弱、国家要被列强肢解而四分五裂的情况下，先要形成一个像模像样的民族。推翻帝制以后，经过军阀混战、内战等等，到1949年中华人民共和国成立，有了一个基本的、统一的民族国家的框架。后面跟着的是“民生”。怎样改进民生，有发展建设的强烈追求。从“一五”时期开始大规模经济建设，到改革开放新时期，终于使我们看到有了较普遍的温饱之后，又有望在2020年在民生方面实现“全面小康”。在这个“民族”、“民生”之后，民众还必然在公民意识和纳税人意识提高以后有“民权”方面的诉求。这样的诉求合乎人类文明之路的发展逻辑，无可回避。所以我们还必须逐步解决好和“民权”相关的一套制度建设。

现代国家治理，要特别强调不是简单地自上而下管理、控制、调控，这里边有管理也有自管理，有调控也有自调控，有组织也有自组织。一定要把民主化、法治化这样一个方向上可做的事情抓住不放，一步一步往前推，这样才可能真正地“在改革红利发挥的同时，让全社会共享改革开放的成果”。这里边的成果，除了于物质条件方面越来越好之外，一定要有文化因素，要有现代社会更综合的软实力因素，将之都融合在这个过程中间，这才是真正可持续升级的惠及民生，才符合发展之中提高层次的必然规律。