刘煜辉：未来中国金融改革的三个层次

原标题：十八届三中全会前瞻：中国金融改革的三个层次

中国社科院金融重点实验室主任 刘煜辉

金融业是我国经济发展的短板。我国现行的金融体系包括央行、国有商业银行、股份制商业银行、政策性银行、主要的非银行金融机构以及外资银行和涉外金融机构。从金融体系的现有构成来看，中国的金融体系具有典型的“银行主导型”特征。这种“银行主导型”的金融体系特征是基于中国特殊的制度和文化背景，因此，在今后相当长一段时间内不会发生根本性改变。这意味着，从当前中国金融体系的现状出发，构建稳定而高效的金融体系，需要以银行体系为核心和出发点。

不改变“财政决定货币”的现状，金融改革将收效甚微

中国金融业目前由六大国有商业银行主导。这六家银行的资产占商业银行全部资产的三分之二，工农中建四家银行每一家的资产占GDP比重都超过25%。这个格局使得银行通过向其他大型国企放贷即可轻松赚钱，而这些国企本身又主导着能源、交通、电信和大宗商品等行业。

此外，各级政府对资源要素价格有非常强的影响力，中国的地方政府和国有部门通过各种方式控制着土地、矿产等要素的价格，并控制着税收、收费、准入等对经济和金融活动有着绝对影响力的多种要素。因此，它能将要素价格压至均衡价格之下，能将利率压至自然利率之下，从而改变微观的投资回报，于是信用跟着回报走，中国的财政和准财政活动具有极强的货币创生性，这就是经济学家们常讲的货币供给的“内生性”，笔者称之为“财政决定货币”。财政风险最后都转化为金融风险。

中国金融体系的根本缺陷在于：首先，借贷主体均是政府机构（地产融资最终也是转化为政府的收入）；其次，金融机构的高管很多都是政府任命的（官本位）。这导致金融系统资源分配的效率非常差。在固定的货币增长目标之下，肯定会把资金更多地分配到体制内软预算约束体系，支持业绩不佳的资产，进而降低资本利用的效率。

除非这两个现实改变，否则，金融改革将只是以不同名义对现状的延续。

改革者曾经相信，使外资发挥更大的作用以及实现利率市场化等改革，将引导更多资金流向民营高科技和服务企业，并且有助于重塑中国经济。但最后发现，这根本不可能对抗体制的顽固性。2003年以开放促改革的银行改革，引进境外战略投资者，最后发现只建立了一个形似健全的微观治理的“表”，但里子跟原来一样，甚至更糟，不然也不会有2009年之后的信用膨胀和后来的影子银行的繁荣。过去，改革者可能都有某种惯性思维，大层面的改革推不动，因为改不动，所以把门打开一点，更广一点，起到一个倒逼的作用，这种思路是值得商榷的。

改革者想推利率市场化，想支持经济转型，想让信用资源更多地支持私人部门的发展，但体制的异化作用造就了后来影子银行的繁荣，将更多的钱送到了平台和地产（银行逆向选择），形成“一业兴旺百业枯”的挤出效应。

未来金融体制改革涉及三个层次

基于以上认识，笔者认为，中国未来金融体制改革主要包括三个层次的内容：一是深化金融组织体系的商业化改革；二是强化审慎监管体制和危机处置能力的改革；三是汇率弹性、利率市场化和资本项目开放等要素领域的改革。

从过去10年的金融改革历程看，越来越多的人深切地感受到：第一个层次的金融组织体系变革是下一步金融体制改革的核心前提。金融机构基础行为不改变，利率市场化等要素改革很难取得实质性成效，即实质性突破金融垄断，厘清金融与政府的关系。具体而言，以下这些措施有可能逐步进入实质性实施阶段。

一是如何逐步降低国有银行体系份额。可以考虑选择一到两家大型国有商业银行实施民营化试点，鼓励民间资本参与现有金融机构重组改造；二是积极探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等等；三是加快推进增加市场约束、降低道德风险的改革，如建立存款保险制度等等。

监管套利的发生和影子银行的快速发展，在很大程度上与监管政策、规定的不一致相关，这是国际金融危机的一条重要的经验教训。这需要完善审慎监管的框架加以解决，特别是不同的监管当局对同类业务的监管政策，应该有内在逻辑的一致性，监管标准应该有相应的协调性。在这个意义上讲，最近我国金融监管协调机制的建立是一个良好的开端，货币政策作为保持经济平稳增长的中央宏观调控工具，要求金融监管与之相互协调，这样才能够发挥出预期的政策效益。

未来，宏观金融政策框架也可能做出重大调整。由于中央银行在管理自己的资产负债表、吞吐基础货币上有了较多的主动权，就可以保证整个货币信贷的供应不会超出控制的范围，这时候放弃过去僵化的、效率低下贷款规模和贷存比的控制是有条件的。《巴塞尔协议Ⅲ》的核心就是约束商业银行的扩张行为，提高偿付能力，用流动性指标防范银行的支付风险。商业银行在《巴塞尔协议Ⅲ》的框架下完全能有效管理好自己的风险。如此，条件成熟的情况下，可能取消贷存比和信贷规模管制，逐步释放商业银行正常管理其资产负债表的自主权，提高宏观金融整体运营效率。

在金融开放方面，现在大家争论很多的是汇率、利率和资本项目开放的次序。

对内的利率、汇率改革和对外资本账户开放，究竟孰先孰后，次序的逻辑如何？长期以来，学界普遍认为，利率市场化和汇率形成机制改革，是进一步开放资本项目的前提。理论基础是蒙代尔的“不可能三角”，一个国家在固定汇率、资本自由流动和货币政策独立性三者之间不可兼得。而现实中，这个三角的三方都可能是以非完全、非绝对的状态而存在。各方推进通常处于交错状态。这使得次序的逻辑在理论上和实证上都得不到很好支持，因此争议很大。

以上分歧充分说明，次序应是个时点性的概念，不同的宏观条件，次序或有不同的优解。从大的方向着眼，次序要服从宏观经济的平稳和经济软着陆；从小的方向着眼，要以中央银行货币政策独立性为先，也就是说，在“不可能三角”中，中央银行最后实际上更多是在汇率和资本项之间做选择。基于上述理解，笔者认为，中国资本[0.00%]项开放优先的宏观时间点可能过去了，因为中国的宏观条件正在经历结构性拐点。

金融开放次序的选择

随着人口红利的窗口关闭和制度红利的衰竭，中国经济增长的潜在中枢的下移，投资和储蓄结构或会发生深刻变化，导致过剩储蓄的消失和经常账（即一国收支表上的主要项目）顺差被抹平；而美国制造业新经济因素、“服务业可贸易水平”以及非常规能源革命的经济再平衡战略深化，将导致其经济中可能出现越来越明确的长期回报率回升的预期，1998年以来的经常账逆差恶化的状况被大幅修正，债务的前景变得可持续。过去10年的美元周期可能逆转。

过去10年，我们没有抓住美元的金融周期和全球化的红利来解决自己经济结构的问题，反而把自己经济结构的问题搞得一团糟，把自己逼到一个墙角，债务搞这么高，现在这个周期开始逆转了，笔者不知道什么时候退，但是这个方向是一定的，我们至少可以肯定一点，从现在到2015年，可能是国际金融动荡非常严重的时期。

关于这个问题，笔者比较认同中国社科院余永定教授的观点，现在我们有个防火墙（资本项目管制），尽管这个防火墙已经被各种套利冲击得千疮百孔，但至少还有个墙在那个地方，能够把它隔开，在有形的范围内给隔开，当务之急不是抓紧时间把这个墙拆掉，而是一定要抓紧时间整顿混乱的财政，也就是要把房子打扫干净，从而逐步释放汇率弹性，为国际化、为资本项目开放准备条件，而不是为国际化而国际化，为开放而开放。

从这几年的实践看，固定汇率下做资本项开放和国际化，几乎是最差的政策搭配。短期资本流动跨境套息异常繁荣进一步加剧了金融体系的脆弱性。因此，在未来的金融改革中，开放次序的设计和安排成为一个极为重要的问题。